Опасения, вызванные системой защиты меньшинств, оказались оправданными и еще по одной причине. Изначально эта новая система была введена главным образом для обеспечения защиты большим еврейским меньшинствам в странах Центрально-Восточной Европы. Однако когда ее распространили на все другие группы, то вскоре ее стали использовать и злоупотреблять ею в пользу немецких меньшинств, которые были разбросаны по всему этому же региону. И это послужило немецкому рейху инструментом для создания проблем в соответствующих странах и оказания помощи немецким группам оппозиционеров в государствах, гражданами которых они теперь были. Однако эта опасность стала очевидной только после принятия Германии в Лигу Наций, а это произошло только после принятия в нее всех государств Центрально-Восточной Европы.

В добавление к пяти из них, которые, как государства-союзники, были среди первых членов Лиги, новая Финляндская республика, восстановленная Албания и два бывших врага (воевавших на стороне Германии), Австрия и Болгария, были приняты в члены Лиги Наций на ее первой ассамблее в декабре 1920 г. По такому случаю все государства, которые раньше находились под властью России, тоже попросили о своем принятии в ее члены, но их заявления были отклонены большинством голосов, которое, за исключением случая Финляндии, не сочло их положение достаточно стабилизировавшимся и сомневалось в том, сможет ли Лига Наций защитить недавно провозглашенную независимость этих стран. Эти опасения оказались справедливыми в отношении Украины, равно как и далеких Закавказских республик, но Эстония, Латвия и Литва были приняты на второй ассамблее Лиги в сентябре 1921 г., получив тем временем де-юре признание всех государств. Принятие Венгрии в члены Лиги Наций было отложено до следующего года из-за нерешенного вопроса о Бургенланде. Всем этим новым членам, пока они не подписали договоры, включавшие защиту меньшинств, пришлось подписать декларации об этом (Финляндия – только в отношении Аландских осторовов) по случаю их принятия в Лигу, что сделало эти международные гарантии общим правилом в Центрально-Восточной Европе. Взаимные гарантии в пользу меньшинств по обеим сторонам границы были включены только в Рижский договор и Женевскую конвенцию в отношении Верхней Силезии.

Помимо этой проблемы меньшинств у стран Центрально-Восточной Европы было много других случаев – гораздо больше, чем у других государств, – использовать аппарат Лиги Наций. Некоторые из этих проблем стали результатом территориальных споров, связанных с установлением новых границ, но они либо не были окончательно решены, либо вообще не были затронуты на Парижской мирной конференции. Они были озвучены перед Советом Лиги Наций в рамках статьи 11 Конвенции как угрозы международному миру. Лига успешно решила вопрос об Аландских островах и Верхней Силезии, и, хотя проблему Вильно (Вильнюса) нельзя было решить в Женеве, действия Совета во многом способствовали избеганию вооруженного конфликта из-за этой проблемы.

Лига Наций также содействовала решению нескольких менее значимых споров в отношении границ Албании, а также между Польшей и Чехословакией и успешно урегулировала два довольно опасных инцидента на Балканском полуострове. Особенно трудным для решения был спор между Грецией и Италией в 1923 г., потому что одна из великих держав была уже вовлечена в конфликт, вела военные действия – обстрелы и оккупировала остров Корфу. И хотя Италия хотела вынести решение этого дела на суд Конференции послов, предложения Совета Лиги Наций были по сути выполнены, и Корфу был возвращен Греции. В 1925 г. снова произошло столкновение – на этот раз между греческими и болгарскими вооруженными силами, но в этом споре между двумя маленькими странами Лига действовала эффективно и помогла избежать серьезных проблем.

Деятельность так называемых специальных организаций Лиги Наций, которая в целом была гораздо успешнее, чем ее чисто политические действия, оказала особенную помощь разоренным войной странам Центрально-Восточной Европы. Сразу же после войны Организация здравоохранения остановила эпидемию тифа, которая распространялась на запад из России, а в экономической и финансовой областях, помимо восстановления Венгрии и Австрии, помощь посредством международных займов была оказана Греции, Эстонии и вольному городу Данцигу.

Страны Центрально-Восточной Европы были, однако, больше всего заинтересованы в усилиях Лиги Наций по созданию системы коллективной безопасности посредством взаимных гарантий от агрессии, которые были бы более действенными, чем гарантии, данные в договоре. Большие надежды вселила Ассамблея 1924 г., когда был составлен Женевский протокол, давший четкое определение агрессии и обещавший совместные действия против страны, которая откажется от мирного урегулирования, при помощи третейского суда. Эдвард Бенеш из Чехословакии принимал активное участие в подготовке этого соглашения, и среди других стран Центрально-Восточной Европы Польша через своего министра иностранных дел графа Александра Скржинского оказывала особую поддержку этому проекту.

Однако от этого протокола отказались главным образом из-за оппозиции Великобритании, и Локарнский договор, переговоры по которому начались в следующем году вне рамок Лиги Наций, оказался заменой, вызвавшей недовольство восточных соседей Германии. Польша была особенно встревожена перспективой того, что Германия, приглашенная вступить в Лигу Наций с большими властными привилегиями, будет иметь постоянное место в Совете Лиги Наций, поэтому она потребовала аналогичной привилегии и для себя. В 1926 г. Германия, однако, согласилась на компромисс. Это было так называемое полупостоянное место с правом переизбрания. В то же время число непостоянных мест было увеличено до одиннадцати, чтобы еще две страны Центрально-Восточной Европы всегда были практически уверены в том, что будут избраны на трехлетний период. И хотя в Совете часто происходили столкновения между представителями Германии и Польши, новый министр иностранных дел Польши Август Залеский тоже был стойким сторонником Лиги Наций.

Именно польская делегация на ассамблее 1927 г. выступила с предложением поставить войну вне закона, подготовив тем самым общественное мнение к пакту Бриана-Келлога, подписанному в Париже 28 августа 1928 г., и осудила войну как способ решения международных споров. И та же самая делегация активно участвовала в Конференции по разоружению в 1932 г. и представила на рассмотрение план «нравственного разоружения», который помог бы легче принять материальное ограничение и сокращение вооружений.

Провал этой конференции и в целом усилий Лиги Наций по объединению арбитража, безопасности и разоружения по французской формуле особенно разочаровал страны Центрально-Восточной Европы. Только тогда большинство из них обратилось к двухсторонним договорам со своими самыми грозными соседями, чтобы найти другие пути обеспечения своей независимости и безопасности. Польша, которая занимала особенно угрожаемое положение между Германией и Россией, совершила этот поворот в своей политике при министре иностранных дел Юзефе Беке, который объявил в 1934 г., что его страна не будет считать себя связанной договором по меньшинствам до тех пор, пока вся эта система не распространится на все страны.

Маленьким государствам Центрально-Восточной Европы было действительно трудно доверять коллективной безопасности, когда эту безопасность должны были обеспечивать договоры между крупными державами, переговоры по которым велись вне рамок Лиги Наций, или когда Советский Союз, принятый в Лигу в сентябре 1934 г. почти одновременно с выходом из нее Германии, внезапно стал поборником Женевских конвенций (против которых когда-то активно выступал) и системы коллективной безопасности. Неспособность Лиги Наций остановить агрессию Японии в Маньчжурии и Италии в Эфиопии дала возможность предвидеть, что она окажется столь же бессильной и против тоталитарных сил, обращенных против Центрально-Восточной Европы. И когда на последней ассамблее в декабре 1939 г. Лига Наций осудила по крайней мере один из актов агрессии, исключив из своих рядов Советскую Россию[91], было уже поздно. Слишком многие случаи агрессии получили уже толерантное отношение, чтобы спасти мирное урегулирование, продлившееся 20 лет, но которое уже в 30-х гг. невозможно было спасти простой верой в Лигу Наций.