Определить затраты на производство не так-то просто. Как отмечалось в главе 6, не существует такого понятия, как «определенная» стоимость производства. Например, стоимость выработки электроэнергии может сильно варьироваться в зависимости от места и времени. Проснувшись ночью, вы включаете свет, и электроэнергия почти ничего не стоит, потому что система ее выработки работает круглосуточно; и посреди ночи, когда большинство людей спят, образуются неиспользуемые мощности. Но если вы включаете кондиционер в жаркий летний полдень, когда такие же кондиционеры уже работают в миллионах других офисов и квартир, то нагрузка в системе усиливается, что может привести к включению дорогостоящих резервных генераторов, ради того чтобы избежать отключения электричества. По оценкам, стоимость подачи электроэнергии для посудомоечной машины в момент пикового потребления энергии может в 100 раз превышать стоимость электроэнергии при работе той же машины в период низкого спроса на электроэнергию. Включение машины, как и света, посреди ночи практически ничего не стоит системе выработки электроэнергии, ведь она в любом случае работает круглосуточно.

Существует множество причин, по которым стоимость каждого киловатт-часа дополнительной энергии сверх установленной мощности системы может значительно превышать его стоимость при обычных условиях. Основная система, обслуживающая множество потребителей, может использовать эффект масштаба для выработки электроэнергии по минимальной стоимости, в то время как резервные генераторы, как правило, производят меньше энергии и потому не могут в полной мере пользоваться эффектом масштаба, в итоге каждый киловатт-час стоит дороже. Иногда затраты основной системы снижаются благодаря техническому прогрессу, а устаревшее оборудование сохраняется в качестве резервного, и затраты на производство дополнительной электроэнергии с его помощью, разумеется, будут выше. Если местные возможности выработки исчерпаны и дополнительную энергию приходится покупать у внешних источников, то ее стоимость существенно повышается по сравнению со стоимостью электричества, произведенного ближе к потребителям.

Значительные изменения в стоимости выработки электроэнергии происходят из-за колебаний цен на различные виды топлива — нефть, газ, уголь, ядерное топливо, — необходимые для работы генераторов. Поскольку все эти виды топлива используются и для других целей, изменение спроса на них в других отраслях или увеличение потребления в домах или автомобилях делают цены непредсказуемыми. Плотины гидроэлектростанций тоже различаются по количеству вырабатываемой электроэнергии при изменении количества осадков, поскольку через генераторы проходит различный объем воды. Если фиксированные издержки на плотину делить на различное количество электроэнергии, то стоимость одного киловатт-часа будет соответствующим образом меняться.

Как регулирующей комиссии определить тарифы на электроэнергию для потребителей, если стоимость ее выработки варьируется так сильно и непредсказуемо? Если комиссии штатов установят тарифы на электроэнергию на основании «средних» затрат на ее производство, то при повышенном спросе или пониженном предложении внутри штата поставщики за его пределами могут не захотеть ее продавать по ценам ниже их собственных затрат на производство дополнительной энергии с помощью резервных установок. Это было одной из причин широко известных отключений электричества в Калифорнии в 2001 году. «Средние» значения бесполезны, когда затраты на выработку в один период гораздо выше среднего, а в другой — гораздо ниже.

Поскольку население вряд ли вникает во все эти экономические тонкости, оно, вероятно, будет возмущено, если придется платить больше, чем обычно. В свою очередь, у политиков появится искушение вмешаться и ввести контроль цен на основании старых тарифов. А это, как уже отмечалось в другом контексте, приводит к дефициту; в нашем случае нехватка электроэнергии выливается в отключение электричества. Увеличение спроса и уменьшение поставок — прекрасно известная реакция на контроль цен, восходящая еще к тем временам, когда об электричестве ничего не знали. Однако успех политиков зависит не от усвоения ими уроков истории или экономики. Гораздо больше он зависит от умения поддакивать настроениям общественности и СМИ, включая конспирологические теории о повышении цен, вызванном «жадностью».

На другой стороне планеты, в Индии, попытка поднять тарифы на электроэнергию была встречена такими же уличными манифестациями, как и в Калифорнии. В индийском штате Карнатака, который в то время контролировала партия «Индийский национальный конгресс», против попыток изменить тарифы выступила на улицах одна из оппозиционных партий. Однако в соседнем штате Андхра-Прадеш, где Конгресс находился в оппозиции, уже он организовывал аналогичные уличные демонстрации против повышения цен на электроэнергию. Иными словами, эти демонстрации проводились не в поддержку конкретной идеологии, а были следствием конъюнктурных игр на общественных заблуждениях.

Экономические проблемы, связанные с установлением цен регулирующими органами, часто усугубляются политическими сложностями. Регулирующие органы нередко создаются после того, как какие-то политические борцы за правое дело успешно запустили расследование или рекламную кампанию, и властям предлагается сформировать постоянную комиссию для надзора или контроля над какой-то монополией или небольшой группой компаний, численность которой достаточна для опасений, что они вступят в сговор, словно монополия. Однако после создания комиссии и определения ее полномочий поборники правды и СМИ с годами, как правило, теряют интерес и переключают внимание на другие вещи. Между тем находящиеся под контролем компании продолжают проявлять острый интерес к деятельности комиссии и лоббируют в правительстве назначения в нее удобных людей и благоприятные постановления.

Конечным результатом такого внешнего интереса к комиссиям становится тот факт, что комиссии, созданные для сдерживания какой-то компании или отрасли ради блага потребителей, часто превращаются в органы, стремящиеся защитить контролируемые компании от угроз со стороны новых конкурентов, использующих новые технологии и новые организационные методы. Именно таким образом в Соединенных Штатах Комиссия по торговле между штатами (ICC), изначально созданная, чтобы воспрепятствовать установлению железнодорожными компаниями монопольных цен, отреагировала на рост отрасли автоперевозок, которая угрожала экономической жизнеспособности железных дорог, просто взяв под свой контроль еще и автоперевозки.

Исходным обоснованием для регулирования деятельности железнодорожных компаний служило то, что они часто оказывались монополиями в тех районах, где была всего одна железная дорога. Перевозка товаров на грузовиках подорвала эту монополию, поскольку машины способны ездить везде, где есть дороги. Как отреагировала ICC? Комиссия не сказала, что теперь необходимость в регулировании перевозок уменьшилась или вообще пропала. Наоборот, она захотела (и получила от Конгресса) более широких полномочий в соответствии с Законом об автомобильных перевозчиках 1935 года, чтобы ограничить их деятельность. Это позволило железным дорогам выжить в новых экономических условиях, несмотря на конкуренцию со стороны грузовиков, которые были эффективнее для многих видов грузоперевозок и часто устанавливали более низкие цены, чем железнодорожные компании. Теперь грузовикам разрешалось пересекать границы штатов только с сертификатом ICC, где говорилось, что деятельность автотранспорта служит «общественной пользе и необходимости» по определению Комиссии. Это помешало автоперевозчикам довести железные дороги до банкротства, отняв у них столько клиентов, сколько они могли бы получить на нерегулируемом рынке.