Характерно, что в ряде случаев противостояние Временного правительства и КОБов сходило на нет. Механизм притирки оказался элементарен: утверждение наверху кандидатур правительственных комиссаров, предлагаемых самими комитетами. К тому же местные власти не могли чувствовать себя вполне легитимными без законов, утвержденных высшей властью. Порой это принимало курьезные формы. В середине лета Донской Войсковой Круг, самостоятельно выработав меры по искоренению винокурения и пьянства, настаивал на том, чтобы они были утверждены правительством.

Но возникла новая, более опасная для иерархии властвования зона конфликта: противостояние КОБов губернского и уездного уровня (интеллигентских по составу) и волостных, т. е. крестьянских комитетов. Последние, по сути дела, были не комитетами в «городском» понимании этого слова, а ситуационные организации крестьян, воспользовавшиеся революцией для решения своих собственных проблем — будь то возвращение наиболее несговорчивых отрубников в общину или решение тяжб с помещиками в свою пользу. Но с апреля в деревню хлынули солдаты-отпускники, и с их появлением началось вытеснение из крестьянских комитетов представителей сельской интеллигенции — от священников до учителей. В силу революционной моды некоторые волостные комитеты, пополнившись солдатами и рабочими, стали даже именовать себя Советами. Воспользовавшись той или иной вывеской, крестьяне восстанавливали свою «справедливость»; интересы тех, кто находился за пределами общины, их не волновали.

Именно в связи с этим система КОБов, вкупе с институтом правительственных комиссаров, не сложилась в эффективную властную иерархию. Революционный корпоративизм формировался как на традиционалистской (сословной), так и частично обновленной (профессиональной) базе, но при этом он нелепо (в смысле управления) политизировался изнутри. Источником его позитивной динамики могло стать не «представительство интересов», а то, что У. Розенбергудачно назвал «демократизацией участия». В противном случае взаимодействие интеллигентских доктрин с растущими ожиданиями населения начинало разрушать систему.

При этом удивительно, насколько долго местные Советы (имевшие свое представительство в КОБах) подпирали «буржуазную» власть. Вместе с тем появление «советских республик» (не только Кронштадтской, но и Херсонской, Ревельской и Красноярской — уже в мае 1917 г.) подсказывает, что вытеснение «буржуазной» иерархии власти могло идти без большевиков и прочих экстремистов, поскольку Советы представляли собой квазисоборную (на манер сельского схода) структуру. В любом случае баланс внутри формирующейся пирамиды зависел от вопросов о мире и земле.

О роли Советов в Октябрьской революции создано немало легенд — как меньшевиками и эсерами, так и большевиками. Так или иначе, получается, что эти «общенародные» органы власти сыграли основную роль в противостоянии буржуазии. На деле Советы с самого начала были своего рода интеллигентской ширмой, прикрывающей подлинное лицо народной революции. За Советами стояли силы, не подвластные воле какой бы то ни было партии, но которые могли вынести на вершину власти ту из них, которая отдавала бы предпочтение «революционному творчеству масс», а не собственным программам.

Центральное место в представлениях о послефевральской власти занимает миф о двоевластии — параллельного с Временным правительством существования Совета(ов). Первому из них приписывается образ «власти без силы», второму — «силы без власти». Происхождение мифа имеет двойной источник: с одной стороны, о двоевластии заговорили либералы, почему-то решившие, что их властвованию ничто ни должно мешать, с другой — их по-своему поддержали социалисты, склонные преувеличивать свои заслуги в «борьбе с буржуазией». Со временем утверждения последних перехватили большевики, нуждавшиеся в институционной «легитимизации» своего прихода к власти. Понятно, что устойчивость данного мифа связана с доминированием авторитарной политической культуры, отторгающей диалоговые формы взаимоотношения власти и общества. Сказывались и обычные для победивших революционеров страхи. Так, 24 марта на заседании Исполнительного комитета Петроградского Совета из уст Ю.М. Стеклова прозвучала такая достойная изумления фраза: «Мы имеем уже двух врагов: Николая и Временное правительство».

Идея сформирования общегородского Совета возникла в первые дни революции в ходе формирования на заводах стачечных комитетов. 25 февраля вопрос о необходимости выбирать депутатов в столичный Совет возникал на информационных собраниях представителей различных подпольных организаций. Снова вопрос об организации Совета встал 27 февраля. Активную роль в создании Совета сыграли меньшевики и эсеры — в основном члены Военно-промышленного комитета, только что освобожденные из тюрьмы, а также кооператоры и представители профсоюзов. Когда Таврический дворец заполнился восставшим народом, они, захватив комнаты № 11 и 13 (где ранее размещались финансовая и бюджетная комиссии Думы), провозгласили образование Временного исполнительного комитета Петроградского Совета рабочих депутатов. В его состав вошли меньшевики К.А. Гвоздев, Б.О. Богданов, Н.С. Чхеидзе, М.И. Скобелев, меньшевик-интернационалист К.С. Гриневич, внефракционный социал-демократ Н.Д. Соколов, бундовец Г.М. Эрлих. Тут же от лица Исполкома была составлена и размножена листовка с призывом об организации заседания представителей рабочих и солдат. Предлагалось делегировать по одному представителю на роту солдат и одному делегату на тысячу рабочих.

27 февраля появилось воззвание Временного исполнительного комитета Совета рабочих депутатов с призывом к гражданам организовать снабжение продовольствием солдат, перешедших на сторону революции. На следующий день Исполнительный комитета Совета рабочих призвал к организации районных комитетов, а также рабочей милиции с указанием мест ее сосредоточения.

Поначалу в Совете собралось всего около 100 человек, из них 40–50 непосредственно избранных от заводов и фабрик. Председателем Исполнительного комитета стал лидер социал-демократической фракции Государственной думы меньшевик Н.С. Чхеидзе, его заместителями — эсер А.Ф. Керенский и меньшевик М.И. Скобелев. В Исполком из 15 человек вошли также большевики А.Г. Шляпников и П.А. Залуцкий. Совет формировался стихийно из членов социалистических партий. 1 марта в Исполком было выбрано 10 представителей солдат и матросов. Исполком в первую очередь рассмотрел продовольственный вопрос. Было решено образовать совместно с Временным комитетом Государственной думы продовольственную комиссию, призванную конфисковать запасы муки для снабжения ею пекарен. Было выбрано 10 эмиссаров для организации районных Советов. Была организована также военная комиссия для руководства действиями солдат. Она сразу же пополнилась офицерами от Временного комитета Государственной думы, а затем перешла под главенство думского комитета.

На выборах Исполнительного комитета наибольшее число голосов получили нефракционные кандидаты. Они, как фигуры относительно нейтральные, невольно получили преимущество перед «официальными» представителями партий и выдвиженцами рабочих организаций, за которых голосовали по преимуществу «свои». По мнению H. H. Суханова, большинство Исполнительного комитета составляли циммервальдцы, то есть сторонники «мира без аннексий и контрибуций».