Впрочем, и военные не были довольны гражданской администрацией. Летом 1916 г. М.В. Алексеев поставил вопрос о передаче начальнику штаба Ставки практически диктаторских полномочий с подчинением ему и гражданских властей (включая и Совет министров). На заседании правительства 28 июня 1916 г. под председательством императора амбициозный проект Алексеева, естественно, был категорически отвергнут.

И все же проблема большей эффективности деятельности администрации оставалась актуальной. В этой связи была сделана ставка на расширение сферы компетенции не начальника штаба, а премьер-министра. 28 июня 1916 г. председатель Совета министров Б.В. Штюрмер был освобожден от обязанности докладывать императору о текущих вопросах хозяйственного управления страной. В публицистике того времени это получило название «диктатура Штюрмера», которое, однако, ни в коей мере не отражало зыбкости положения правительства в системе управления Российской империи. Сам Штюрмер определял «диктатуру» как свое право вмешиваться в деятельность ведомств, которым едва удавалось координировать решения друг друга. Тем не менее наличие «диктатора» не могло упразднить повсеместное «двоевластие», которое давало о себе знать и в столице. Петроград, бывший в районе театра военных действий, подчинялся командующему 6-й армией. Вместе с тем и министры не собирались устраняться от управления городом.

В годы войны процедура принятия решений существенно осложнялась из-за постепенного расширения полномочий Особых совещаний: прежде всего, Особого совещания по обороне под председательством военного министра. Компетенция этого учреждения во многом пересекалась с кругом ведения Совета министров. А.В. Кривошеий в этой связи говорил о фактической самоликвидации правительства. По его мнению, и земский и городской союзы (ВЗС и ВСГ) не без успеха вмешивались в дела высшего государственного управления, и в итоге кн. Г.Е. Львов делался фактическим премьер-министром.

С особыми проблемами сталкивалось и каждое отдельное ведомство. Так, военное министерство, поставленное в принципиально новые условия, было вынуждено мириться с тем, что организация управления досталась ему даже не с довоенных, а с приснопамятных времен. Значительными полномочиями в сфере обороны был наделен Военный совет. Он должен был всячески содействовать военному министру, обсуждая вопросы законодательные и хозяйственные. Однако, по мнению А.А. Поливанова, Совет с этой функцией не справлялся, прежде всего по причине некомпетентности его членов. В итоге его полномочия фактически отошли Особому совещанию по обороне.

Были проблемы межведомственного взаимодействия, которые разрешить не удавалось. Как это было и до войны, министерства часто выходили за пределы своей компетенции, принимали решения по тем вопросам, за которые не отвечали. Так, министр иностранных дел С.Д. Сазонов договорился с послами Великобритании и Франции о поставке российского зерна союзникам по Антанте и не поставил об этом в известность министра земледелия А.Н. Наумова. Внешнеполитическое ведомство, не согласовывая свои решения с прочими министерствами, вело переговоры о доставке шведской стали в Румынию, о снабжении последней шинами для автомобилей и лошадьми. Министр внутренних дел А.Н. Хвостов неоднократно пытался вмешаться в решение продовольственного вопроса.

Своеобразие положения правительства обусловливалось также и тем, что Государственная дума в военные годы не могла регулярно собираться. В итоге исполнительная власть была вынуждена все чаще прибегать к чрезвычайноуказному праву, фактически подменяя собой законодательное представительство. В июле-декабре 1914 г. в рамках этого права было принято 108 постановлений, в 1915 г. — 278, в 1916 г. — 254 и только в январе-феврале 1917 г. — 16 (как отмечалось выше, за все время существования III Думы было издано только 6 постановлений в соответствии с 87-й ст. Основных законов). Между тем эти меры касались важнейших проблем жизни страны (повышения налогов, увеличения воинской повинности, установления военной цензуры и др.). Иными словами, сфера компетенции Совета министров неуклонно расширялась, а возможностей повлиять на положение в стране стало меньше.

Правительство, поставленное в столь затруднительное положение, не было однородным. Многие министры (А.В. Кривошеий, С.Д. Сазонов, П.А. Харитонов и др.) находились в тесной связи с представителями общественности, поддерживали контакты с оппозицией, иногда согласовывали с ней свои действия. У них постепенно складывалось убеждение, что состав кабинета должен соответствовать настроениям, господствовавшим в общественных кругах и в Государственной думе в частности. Эта точка зрения не находила поддержки у ряда их коллег, в том числе и у председателя Совета министров И.Л. Горемыкина. Руководители ведомств, сторонники компромисса с представителями оппозиции, настаивали на удалении своих оппонентов из правительства. В мае 1915 г. А.В. Кривошеий разработал несколько вариантов состава кабинета, который должен был включать и представителей общественности. Согласно одному из этих вариантов, Совет министров должен был возглавить П.А. Харитонов, согласно двум другим — сам А.В. Кривошеий.

В июне 1915 г. по инициативе С.Д. Сазонова П.Л. Барк, А.В. Кривошеий, С.В. Рухлов, П.А. Харитонов поставили вопрос о немедленном созыве Думы и изменении состава правительства. Они передали свое прошение И.Л. Горемыкину, который, в свою очередь, должен был представить его императору. Причем сам Горемыкин в личном разговоре с царем поддержал инициативу своих коллег. В итоге были уволены военный министр В.А. Сухомлинов, министр юстиции И.Г. Щегловитов, министр внутренних дел Н.А. Маклаков и обер-прокурор Св. Синода В.К. Саблер[149].

На импровизированном заседании Совета министров в Ставке 13 июня 1915 г. обсуждались кандидатуры будущих министров. В качестве альтернативы И.Г. Щегловитову в должности министра юстиции рассматривались А.А. Хвостов и сенатор П.Н. Милютин. Причем за первого выступал сам И.Л. Горемыкин, что существенно повышало его шансы. Замену оберпрокурору Синода Саблеру видели в А.Д. Самарине. Сразу же после этого совещания Горемыкин был принят императором, который одобрил кандидатуры и Самарина, и Хвостова. При этом инициаторы этих кадровых перемещений ожидали и скорой отставки самого премьера И.Л. Горемыкина, полагая, что лучшим кандидатом на этот пост должен был стать популярный в Думе и влиятельный в правительстве А.В. Кривошеий. Многие министры склонялись к мысли о необходимости компромисса с формировавшимся думским большинством — Прогрессивным блоком. Принципиальным же противником этого оставался как раз Горемыкин.

На заседании Совета министров 6 августа 1915 г. руководители ведомств практически единогласно высказались против принятия императором на себя верховного командования армией. Было решено поручить военному министру А.А. Поливанову сообщить данную точку зрения Николаю II. Однако доклад Поливанова не возымел действия. 11 августа информация о взглядах министров по этому вопросу была доложена императору министром иностранных дел С.Д. Сазоновым. 12 августа А.В. Кривошеий, Н.Б. Щербатов и П.А. Харитонов поставили перед военным министром А.А. Поливановым вопрос о необходимости возглавить правительство, обещая ему всяческое содействие в деле управления страной. К этому моменту Кривошеий отчаялся найти компромисс в правительстве и, по словам гр. А.Н. Игнатьева (брата министра народного просвещения П.Н. Игнатьева), «отшатнулся» от Горемыкина. На заседании Совета министров 20 августа все его члены, за исключением премьер-министра, просили императора отложить отъезд в Ставку. Однако Николай II эту просьбу отверг. И 21 августа практически все министры (Кривошеий, Харитонов, Барк, Сазонов, Щербатов, Самарин, Игнатьев, Шаховской) подписали письмо императору об опасности сложившегося положения в связи с принятием им на себя верховного командования, а также невозможности совместной работы с Горемыкиным. Большинство членов правительства фактически выражало свою солидарность с недавно образовавшимся Прогрессивным блоком и настаивало на необходимости исполнить его требования. По мнению С.Д. Сазонова, сформировавшееся объединение думского большинства способствовало господству консервативных настроений в нижней палате. Его распад привел бы к торжеству левого крыла Думы. Однако эта позиция была неприемлема для Горемыкина. Он считал, что правительство могло бы даже следовать программным положения блока, но оно не имело права связывать себя какими-либо формальными обязательствами. При этом премьер не возражал против возможных переговоров с представителями думского большинства.