И все же Свита влияла на царя. Правда, это влияние не могло быть системным. Оно было случайным, ситуативным, но при этом иногда существенным. Так, с подачи адмирала Нилова и профессора Федорова был отставлен с должности военного министра А.А. Поливанов и назначен В.С. Шуваев. Впрочем, и последний был уволен, скорее всего, по настоянию свиты. По инициативе Федорова было учреждено Министерство народного здравия, главой которого был назначен Г.Е. Рейн. В.Н. Воейков способствовал увольнению В.Ф. Джунковского с поста товарища министра внутренних дел.

Особое значение ближайшего императорского окружения получило даже юридическое оформление. Так, согласно Высочайше утвержденному докладу от 27 июля 1914 г., главноуправляющий С. Е.И.В. канцелярии получил право «разрешать именем Вашего Величества, не представляя на всемилостивейшее благовоззрение следующие дела: отдание Высочайших приказов, ходатайства о пожаловании наград согласно действующим правилам, а также и вне правил, но в тех только случаях, относительно которых имеются преподанные Вашим Величеством руководящие указания, и, наконец, все вообще дела, не имеющие принципиального значения».

* * *

Итак, к 1914 г. Россия подошла, так и не решив, что представляла собой природа «обновленного» государственного строя. Это был вопрос далеко не академический хотя бы потому, что пределы собственной власти не были очевидны и для императора. Он терпел самодержавие, ограниченное законодательным представительством, рассчитывая когда-нибудь вернуться к тем дням, когда не было законодательной Государственной думы. Положение усугубилось с началом войны, когда возник новый центр власти, соразмерный по своему авторитету с императорской. Это Ставка, активность которой в сфере гражданского управления способствовала его дезорганизации. Но главная угроза со стороны военного командования усматривалась в том, что оно обретало немалый политический вес, который так или иначе мог быть конвертирован в политическую власть. В этой ситуации (и к тому же на фоне военных поражений) замена вел. кн. Николая Николаевича императором была неминуемой.

В результате переезда в Могилев Николай II оказался в большей зависимости от тех немногих каналов информации, которым привык доверять. Заметно ограничивались возможности оперативного управления. Между царем и правительством возникали посредники: императрица, чины Свиты, отдельные министры. Они обретали власть, никоим образом не предусмотренную Основными законами. Главная же проблема заключалась в том, что за этими посредниками стояли кружки, салоны, частные лица, отстаивавшие собственные интересы и зачастую успешно лоббировавшие те или иные правительственные решения. Сфера публичной политики сужалась. Неформальные механизмы влияния на верховную власть приобретали ключевое значение, а политический курс все менее становился последовательным и все более непредсказуемым.

В 1905 г. Совет министров создавался как объединенное правительство, однако далеко не во всем соответствовал этой ролевой функции. Юристы начала XX в. отмечали всю двусмысленность законодательной базы, регулировавшей деятельность этого учреждения. Так, все решения правительства должны были приниматься единогласно (что на практике случалось не часто). В противном случае председатель Совета министров был вынужден обращаться к императору, лишь с санкции которого дело могло получить дальнейшее движение. Это явно диссонировало с идеей образования объединенного правительства, обладавшего собственной политической волей. Установленная законом скрепа министрами актов верховной власти, казалось бы, должна была вводить ответственность администрации за все решения, даже принятые лично императором. Однако правовых механизмов, обеспечивавших такую ответственность, не было. По словам правоведа Б.Э. Нольде, даже состав Совета министров не был определен в законодательстве, так как не был очевиден статус целого ряда ведомств.

Наконец, сфера компетенции высшего правительственного учреждения не была вполне выяснена. Законодательство неоднозначно решало вопрос о соотношении функций Совета министров и прерогатив верховной власти. Согласно формуле члена Государственного совета С.Ф. Платонова, «до конституции министры правили страной через царя. А после введения конституции царь правит страной через министров». Иными словами, и до реформы государственного строя 1905–1906 гг., и после нее неформальные механизмы принятия решений имели большее значение, нежели официально установленные процедуры.

Право всеподданнейшего доклада имел как председатель Совета министров, так и руководители ведомств. Это ставило главу правительства в зависимость от его членов. Премьеру приходилось учитывать, что каждый министр выстраивал собственную линию поведения во время всеподданнейших докладов — в интересах своих и ведомства. В итоге между министром и государем складывались особые, порой неформальные отношения, на которые премьер был не в силах повлиять. При этом многие руководители ведомств назначались без учета мнения (а иногда даже вопреки) премьера. Горемыкину приходилось «терпеть» Н.А. Маклакова в должности министра внутренних дел. А.Н. Хвостов и Be. H. Шаховской стали министрами, несмотря на возражения все того же Горемыкина. Б.В. Штюрмер настаивал на увольнении министра земледелия А.Н. Наумова и министра народного просвещения П.Н. Игнатьева, но император ему в этом отказал со словами: «Прошу в область моих распоряжений не вмешиваться». Новый премьер А.Ф. Трепов безуспешно добивался отставки А.Д. Протопопова и кн. Bс. H. Шаховского.

При этом император был вправе вмешиваться в каждодневную работу правительства. В ряде случаев он считал даже возможным подменять его. Так, в сентябре 1915 г. Николай II командировал чинов свиты для ревизии положения оборонных заводов Петрограда.

И все же было бы неверным отождествлять правительство с императором, считая министров послушными исполнителями его решений. Указ 19 октября 1905 г., учреждавший Совет министров, провозглашал создание высшей правительственной коллегии, обладавшей коллективной волей и отстаивавшей консолидированную позицию даже перед лицом царя. Так, Совет министров объединял и направлял деятельность всех ведомств, руководители которых не могли без согласования с правительством проводить меры, имевшие «общее значение». Все законопроекты, вносившиеся министрами в Думу и Государственный совет, должны были предварительно обсуждаться в этой правительственной коллегии. Через Совет министров следовало проводить министерские доклады императору, касавшиеся интересов сразу нескольких ведомств. Более того, премьер мог присутствовать на таком всеподданнейшем докладе. Правда, это положение вызывало у правоведов серьезное сомнение в возможности его реализации, так как практически любой ведомственный вопрос имел «общее значение».

Правительство с трудом справлялось с возложенными на него обязанностями. Через Совет министров проходили многочисленные вопросы технического порядка. Как раз для рассмотрения этих проблем был создан так называемый «Малый совет», состоявший из товарищей руководителей ведомств. Однако в период мировой войны он собирался сравнительно редко. В итоге основное бремя работы ложилось на министров, и высшая правительственная коллегия Российской империи была вынуждена собираться чаще, чем прежде.