При всей ограниченности сферы компетенции представительных учреждений они тем не менее обрели рычаги влияния на принятие решений государственной важности. Депутаты Государственной думы и члены Государственного совета определяли ход и ритм законотворческого процесса, существенно редактировали правительственные законопроекты и, наконец, участвовали в утверждении смет министерств и ведомств, которые оказывались в зависимости от народных избранников. Так, именно в результате работы представительных учреждений были переломлены тенденции, имевшие место в те годы, когда составление государственной росписи было исключительной прерогативой правительства.

Именно благодаря бюджетным полномочиям Думы депутаты получили возможность вмешиваться в вопросы обороноспособности страны. В итоге в заслугу III Думы ее бывший председатель Н.А. Хомяков ставил более рациональное распределение войск в пределах империи и совершенствование военного хозяйства России. Это же отмечал и депутат от фракции октябристов, один из руководителей комиссии по государственной обороне А.И. Звегинцев. Народные избранники вникали во все детали управления вооруженными силами. 17 июня 1908 г. военный министр А.Ф. Редигер показал императору доклад бюджетной комиссии, где ставился вопрос о снабжении армии папахами. Николай II чрезвычайно удивился, заметив, что скоро Дума начнет решать, какие использовать типы повозок в армии.

Во многом это был результат деятельности думской комиссии по государственной обороне (комиссии по военным и морским делам в IV Государственной думе). Обычно вопросы, связанные с финансированием армии и флота, решались на ее совместных заседаниях с бюджетной комиссией. На пленарном же заседании Думы сметы военного и морского ведомств докладывались представителями обеих комиссий.

С этим приходилось считаться и военному министру, который периодически приглашал к себе на «чашку чая» 5–6 самых деятельных сотрудников комиссии по государственной обороне. В ходе этих встреч глава ведомства и депутаты обменивались мнениями по самым разным вопросам, даже выстраивали общую линию поведения по отношению к правительству и, прежде всего, министерству финансов. Члены комиссии призывали Редигера настаивать на увеличении окладов офицерам, гарантируя ему безусловную поддержку в Думе: «Вы скажите им заранее, что мы вам даем обязательство, что мы это проведем, а затем если бы вам провести не удалось, то мы в порядке инициативы внесем такой закон и получится, что Дума заботится об офицерстве, а правительство — нет». В итоге этот «министерский» законопроект прошел все инстанции чрезвычайно быстро.

Комиссия по государственной обороне (в IV Думе — по военным и морским делам) проводила особые «закрытые» совещания, на которые приглашались наиболее влиятельные ее члены и представители военного ведомства. Нередко такие заседания проводились на частных квартирах (например, на квартире П.Н. Крупенского). Кроме депутатов, на них регулярно присутствовал помощник военного министра А.А. Поливанов, иногда объяснения давали представители генеральского корпуса, офицеры Генерального штаба.

Благодаря такого рода связям возникали неформальные объединения, которые позволяли депутатам получать необходимые сведения, а их негласным информаторам — оказывать влияние на ход дел в стране. Эту роль играла комиссия при Военном министерстве по составлению «Истории русско-японской войны». В нее входили офицеры Генерального штаба. Возглавлял комиссию генерал В.И. Гурко. Ее члены и депутаты (обычно 5–6 с каждой стороны) регулярно собирались на квартирах П.Н. Балашова, В.И. Гурко или А.И. Гучкова. Обсуждались различные аспекты ожидавшейся военной реформы. Причем офицеры находили экспертов по каждому вопросу, которые обладали всеми соответствующими техническими знаниями. Во время таких встреч редактировались законы, поступавшие из военного ведомства, разрабатывались возможные думские инициативы, анализировались недостатки курса действующего министра. Во многом благодаря этим беседам Гучков обладал самыми широкими сведениями о состоянии обороноспособности страны, зачастую не подлежавшими огласке. В его распоряжении были даже секретные приказы военного министра, что в конце концов стало поводом к отставке А.А. Поливанова с поста помощника военного министра.

Морское министерство, оказавшись одним из главных объектов депутатской критики, также было вынуждено искать контакты с думским руководством. Оно регулярно организовало частные совещания законодателей и представителей ведомства. Преимущественно они собирались на квартире одного из лидеров «Союза 17 октября» Ю.Н. Милютина, где товарищ министра И.Ф. Бострем и его подчиненные давали подробные разъяснения по всем интересующим вопросам. Согласно воспоминаниям Н.В. Савича, в ходе этих заседаний складывались доверительные отношения между депутатами и сотрудниками Морского генерального штаба, весьма критически оценивавшими положение флота. Они и многие другие чиновники ведомства сообщали членам комиссии по государственной обороне разнообразные сведения о состоянии военно-морских сил в стране.

Таким образом, весьма ограниченная в своих правах Государственная дума все чаще вмешивалась в ту сферу, которая намеренно была ограждена законом от депутатского вмешательства. Сложный генезис обрекал российское законодательство на противоречивость и многочисленные пробелы права, что отмечалось и юристами начала XX в. По словам Я.М. Магазинера, «сочетание феодального правительства с буржуазным парламентом противоречит… природе вещей, и… дуалистический режим не ослабляет, а усиливает… неотвратимую опасность от раздвоения власти». Правовед А.С. Алексеев писал, что Основные государственные законы включали «в себя ряд пережитков самодержавного уклада и содержали постановления, стоящие в резком противоречии с элементарными требованиями правового строя».

К тому же на каждом этапе обсуждения законопроекта имели место свои правила игры, зачастую противоречившие тем, которых придерживались на других стадиях его утверждения. Депутаты, члены Государственного совета, с одной стороны, и чиновники самого разного уровня — с другой, ради достижения желаемого результата были вынуждены «выстраивать» неформальные механизмы поиска консенсуса.

Сформировалась сложная система, в которой не было единого центра разработки и принятия решений. Это был «круговорот» мнений, и не всегда было ясно, кто первый высказал ту или иную идею. Министры устанавливали контакты с руководством Думы и ее комиссий, с фракционными бюро и наиболее влиятельными депутатами и членами Государственного совета. В свою очередь, народные избранники поддерживали отношения с премьером, министрами, их товарищами, ближайшими сотрудниками, чиновниками среднего звена. Это были «сетевые связи», объединявшие «политический класс», так или иначе участвовавший в законотворческом процессе. Члены представительных учреждений, министры, их сотрудники на частных совещаниях, «за чашкой чая» приходили к соглашению, которое предрешало судьбу законопроекта. При этом подобные собрания могли заседать одновременно и приходить к прямо противоположным выводам, так как разномыслие имело место и среди депутатов, и среди чиновников.

Эти связи были «горизонтальными», что было нехарактерно для традиционной российской иерархической вертикали. Премьер-министр мог не знать о сотрудничестве своих коллег по правительству с депутатским корпусом. Руководители ведомств часто не были осведомлены о контактах их сотрудников с депутатами Думы и членами Государственного совета. Благодаря такого рода отношениям, как было уже отмечено выше, народные избранники получали дополнительную возможность оказывать влияние на принятие решений государственной важности. Они договаривались с чиновниками о прохождении того или иного законопроекта, согласовывали их детали, получали секретную информацию о работе правительственных учреждений.