На примере «Инструкции [или Наказа] воеводе» можно видеть, что она, так же как и прочие законодательные акты, отражала распоряжения Петра, изданные им законодательным путем в форме сепаратных указов, и меры в виде отдельных предписаний губернаторам и вице-губернаторам, широко им проводимые. Не ставя своей задачей дать историю ее [Инструкции] законодательной выработки, остановимся на более важных ее нормах.

Название самого акта – «Инструкция или Наказ[…]» – новое и старое; последнее роднит его со старыми административными порядками, а также и с теми наказами, которые давались Разрядным и Сибирским приказами воеводам еще в московский период. Название должности – воевода – также старое, московское; шведское – ландсгевдинг – имело место только в процессе выработки законопроекта. По Инструкции, среди многих функций должности воеводы одни были обычны для администрации XVII века, другие были вызваны новыми задачами, которые ставились жизнью и осуществлялись Петром.

Среди первых важнейшая – надзор за судебными учреждениями (главы 5 и 6) – входила в круг обязанностей и старых воевод, и губернаторов до областной реформы. В частности, как уже отмечено, по указу Петра от 24 апреля 1713 года ландрихтер находился «под вышереченным консилиум[ом] в своей провинции», в котором губернатор был «не яко властитель, но яко президент». Сказались на Инструкции также порядки, установленные «Воинскими процессами», например в [ее] главе 6 – «О смертных делах».

Военные функции воеводы (главы 7–8, 35–37) были изложены в полном соответствии с реформой по размещению «полков на уезды», проводимой тогда отдельными указами царя. Такими указами были, например, написанный Петром 26 ноября 1718 года закон «О земских поборах с крестьян»[671] или указ от 26 января 1719 года о переписи населения[672]. Также введено было в Инструкцию (глава 33) ранее изданное Петром распоряжение «г[осподам] губернаторам» о строгом надзоре за применением «Указа о разделении движимых и недвижимых имений» от 18 марта 1714 года[673]. В духе общей политики Петра была составлена находящаяся в связи с [этим] указом специальная статья (глава 31) о защите воеводами крестьянского населения в определенных случаях и от самих помещиков, «понеже есть некоторые непотребные люди, которые своим деревням сами беспутные разорители суть»[674].

Среди глав, устанавливающих новые обязанности воевод и губернаторов, находится целый ряд таких, которыми предусматривалась деятельность администрации по части полиции, понимаемой в широком значении этого слова. В главе 4 предписывалось воеводам: «О академиях же, школах и госпиталях надлежащее попечение иметь». Главой 9 им вменялось в обязанность «старательно смотреть» за ходом дел на казенных заводах и за приставленными к ним заводчиками, и в частности – «удоволствованы ли у них работные и рукоделные люди». Глава 38 предписывала воеводам «тщателное осмотрение иметь» за частными рудокопными и прочими заводами, чтобы они «в добром состоянии были содержаны и мастера б и рукодельные люди при таких заводах всякие припасы и, что понадобится, со временем доставали, а возвышением цены в хлебе и в прочих харчах не утеснять». Воеводы должны были оказывать особое содействие в разведках природных богатств на территории врученной их попечению провинции.

Делая подробный анализ воеводской Инструкции, академик М. М. Богословский пришел к выводу, что представленная в ней широкая картина деятельности воеводы была только декларацией пожеланий законодателя, а не изложением норм, обязательных к исполнению. «Жестоко ошибся бы, разумеется, тот, – пишет он, – кто счел бы ее за изображение того, что было, а не за платоническое только указание на то, что должно было быть»[675]. Собранные нами архивные материалы в томе III нашей работы «Законодательные акты Петра Великого», принятом к публикации Институтом права Академии наук СССР, дают документальные доказательства тому, что административные лица при Петре, его губернаторы, вице-губернаторы, коменданты и прочие, не были белоручками и «старыми судьями», а, так же как и сам царь, являлись практиками, строителями, руководителями всяких работ; они распоряжались делами в дубовых рощах, у пильных мельниц, на корабельных верфях, кирпичных заводах, у доменных печей и т. д. Из приведенных нами документов видно, что губернаторы при Петре не на словах только, а на деле лично организовывали школы, вербовали для них учеников, проводили каналы, снаряжали геологические разведки, заведовали казенными заводами и содействовали в их организации частным заводчикам. Притом указанные черты их деятельности имели место не только в последний период царствования Петра I, после издания Инструкции воеводам, но и в самые начальные годы его самостоятельного управления.

Приведем в доказательство [этого] нашего положения некоторое количество типичных фактов участия местной администрации в культурном и экономическом развитии страны – безразлично, по своей ли инициативе [действовала при этом администрация] или по указаниям и требованиям царя.

В 1702 году, 4 марта, именем царя писал начальник Сибирского приказа думный дьяк А. А. Виниус в Сибирь, на Верхотурье, стольнику и воеводе К. П. Козлову со товарищи о передаче тулянину Никите Демидову, мастеру оружейного и железного дела, казенных Верхотурских заводов и земель по Невье, Тагилу и другим рекам. Воевода в силу указа Виниуса должен был послать людей описать Невьянские заводы, передать их прибывающему из Тулы заводчику и далее следить за ходом работ на заводах, за взаимоотношениями заводчика с местным населением, передаваемым Демидову вместе с землями на основании данной от правительства привилегии[676].

Те же обязанности содействия росту промышленности лежали на сибирском губернаторе и через двадцать лет, когда оказалось нужным положить известные границы монопольному владычеству на Урале предприимчивого заводчика Н. Демидова, чтобы расширить и углубить использование, в интересах государственной обороны, природных богатств Урала, для чего был послан в Сибирь олонецкий комендант, специалист и организатор, военный инженер Вилим Геннинг. 29 апреля 1722 года Петр в собственноручной инструкции Геннингу, давая целый ряд указаний ему и местной администрации, писал: «Что на первое время, пока из Сенату определится, у которого губернатора или воеводы будет требовать людей и протчих потребностей, давать им не отсылаясь, дабы дела не остановить»[677].

Около времени издания воеводской Инструкции из Кабинета Петра был послан обширный указ царя астраханскому губернатору А. П. Волынскому, содержавший целую программу развития губернии. Программа основывалась на доношениях [самого] губернатора, которого Петр высоко ценил за проявляемую им инициативу. Рекомендуемые мероприятия находились в тесной зависимости от климатических и прочих географических особенностей края. Волынскому предписывалось завести «аптекарский огород», сделать оранжерею, в которой содержать вывезенные из Персии деревья и разные редкие растения; завести виноградные сады в Гребенях, для чего послать туда мастеров из Астрахани; попытаться засеять степи дубовыми желудями по примеру искусственного разведения лесов в Европе. Ему предлагалось также организовать, по примеру других губерний, овчарные заводы, конские заводы и вывести новую чистую породу лошадей от персидских жеребцов и черкесских кобыл; также выписать из Персии буйволов, завести кожевенные заводы. Ему было указано произвести разведку недр в губернии, для чего послать мастеров рудокопного дела из Берг-коллегии в горы «для обыскания руд»; научиться солить свежих осетров и севрюг, попробовать заливать их рыбьим жиром и закупоривать в бочки; организовать обучение обработке леса, а также устроить в Астрахани цехи для каждого ремесла «и тамошних молодых людей обучать»[678].