Сделанный нами анализ источников, относящихся к законодательной выработке положений областной реформы 1718–1719 годов, приводит к выводу, что в основном эта реформа была плодом административного творчества Петра. В отдельных своих частях она начала складываться задолго до формального начала законодательной работы над ней, [еще] в сепаратных указах царя. Пересмотр и приведение в систему отдельных мероприятий были предположены Петром вместе с началом разысканий иностранных источников для реформы центральных учреждений, начиная с указа в 1715 года князю Долгорукому[706]. При выработке основных норм законодательные органы исходили из шведского административного устройства, при сопоставлении с которым русских административных порядков они имели возможность видеть черты сходства и различия в организации областей в том и другом государствах. При неоднократном обсуждении будущего закона в Сенате проект все более и более приближался к уже установленным русским административным порядкам, становился таким образом национальным. Эти русские черты областное устройство приобрело особенно в последний момент правотворческой работы – при выработке инструкций областным должностным лицам, и прежде всего воеводской. Новостью в реформе было установление камеральных должностей и снабжение их инструкциями, составленными на основании шведских, взятых в интерпретации камеррата Генриха Фика.

Те же черты серьезного, вдумчивого отношения к предмету обсуждения и полную самостоятельность в разрешении основных положений будущего закона можно наблюдать при законодательной выработке и других важных актов Петровской эпохи. Изучим на основании архивных источников приемы и характер законодательной работы над другими законодательными актами Петра I в этой стадии «экзаминации» закона – над Генеральным регламентом, Воинскими артикулами и Регламентом Главного магистрата. Условимся первоначальный проект называть первой (или А) редакцией, а последующие редакции – второй (Б), третьей (В) и т. д.

Генеральный регламент[707] имел рекордное для законов Петра количество чтений – редакций, а именно двенадцать[708]. Это обилие редакций объясняется исключительной важностью закона, так как им устанавливался новый, европейский порядок организации административных учреждений и ведения дел в них, общий для всех учреждений, центральных и местных. Как во вновь устанавливаемых учреждениях Петра, так и здесь при законодательной выработке норм старое встречалось с новым, поэтому приемы правотворчества в этом случае приобретают особый интерес, и, кроме того, они типичны вообще для всего законодательства Петра I.

Как мы уже указывали, текст проекта Генерального регламента после перевода его с немецкого языка был вследствие распоряжения Петра разослан по всем государственным коллегиям для исправлений[709]. Замечаний по этому поводу заинтересованных учреждений и лиц в архивах не находим, хотя, несомненно, проект был изучен в каждой коллегии и президенты, они же сенаторы, довели до сведения Сената свои замечания при общем его обсуждении. Необходимо указать, что проект изучаемого закона составлялся при деятельном участии Генриха Фика, который в основу русского регламента положил шведский «Cantselie Ordningh Cancellij Collegium» от 1661 года, 22 сентября[710]. Этот источник был известен русским законодательным органам не в переводе или подлиннике, а в интерпретации Фика. Он изложил его и дополнил в связи с событиями последних десятилетий, и в частности времени Карла XII, в докладной записке «Kúrze Beschreibúng der königlichen Schvedischen Reiches-Kanzeley, oder des Kanzeley-Kollegii in Stockholm» – «Краткое описание Королевско-шведской Государственной канцелярии, или Коллегия-канцелярии в Стокгольме»[711]. Стремясь перенести в Россию шведское государственное устройство, однако будучи не вполне знаком с государственными порядками, устанавливаемыми Петром в его сепаратных указах, Генрих Фик предложил в своем проекте много такого, что не могло быть принято ни Сенатом, ни Петром. Поэтому часть предложенных Фиком норм была вычеркнута, а часть – переделана в полном соответствии с духом и задачами проводимой реформы, со служебным характером и привычками русских служащих того времени.

Первая – А – редакция, перевод Регламента с немецкого языка, во второй и третьей редакциях подвергалась главным образом исправлениям со стороны стиля. Эти стилистические исправления чрезвычайно важны для изучения истории русского языка, в связи с введением в русскую речь огромного количества новых, европейских терминов, служебных и канцелярских. В тексте Генерального регламента [в] томе I «Законодательных актов Петра I» [издания] Института права Академии наук СССР отражена эта работа Сената над законопроектом.

Одновременно со стилистической работой Сенат сосредоточивает свое внимание и на содержании некоторых глав, которые особенно возбудили его интерес и вызвали настороженность своей необычностью для русских административных порядков или неожиданной новизной проектируемых норм. Такими главами явились, прежде всего, III и IV – «О докладчиках в калегейных делах»[712]. Проект, вслед за шведским источником, предполагал для сношений коллегий с верховной властью или – в отсутствие носителя ее, императора, – с Сенатом учредить при Коллегии иностранных дел специальных министров и при них штатс-секретарей, наподобие шведских Rijksens Radh и при них Secretarii Status[713]. «И понеже е[го] ц[арского] в[еличества] всемилостивейшее соизволение есть, чтоб все дела, которые из колегиев до его высочайшей персоны или, в его небытность, до Сената для вершенья приходят, в надлежащем порядке донесены и отправлены были, того ради е[го] ц[арское в[еличество] в своем Государственном Канцелярном калегии некоторых министров учредил, которые бы е[го] в[еличеству] о калегейных и внутренних государственных нуждах докладывали и каждое дело своего ведомства подписывали ж», – проектировалось в главе III[714].

Принятие Сенатом изложенной нормы нарушило бы установившийся порядок сношений государственных коллегий с Сенатом и Сената – с верховной властью. Президенты коллегий в этот период являлись членами Сената, и при таких условиях не имело смысла установление отдельного звена для восхождения дел из коллегии в Сенат. Также о полном непонимании роли Сената при пребывании в столице царя говорило проектирование института названных докладчиков из Канцелярной коллегии царю по делам всех коллегий, минуя Сенат. Эта несообразность сразу же обратила на себя внимание Сената, вследствие чего он по поводу этих глав, III и IV, положил резолюцию: «Доложить ц[арскому] в[еличеству]»[715]. На докладе, как уже было указано выше, эти главы вызвали распоряжение Петра о составлении специальной «Должности Сената». Поэтому в четвертой редакции Регламента был уже помещен текст нового закона, «Должности Сената», после исправления его самим царем[716].