Согласно указу Петра, после такого сравнительного изучения иностранных законов и отечественных порядков следовало составление наброска примерного решения вопроса. Сам Петр обозначил этот момент законодательной работы выражением «оные ставить по своему рассуждению»[652]. В отношении проекта [системы] областных судебных и административных учреждений царь также сделал подобное указание: «Что может быть по-старому и что переменить, то все ставить на мере в Сенате и изготовить к будущей осени в доклад»[653]. И действительно, поздней осенью, 3 ноября, Сенат рассмотрел изученное [нами] выше «Краткое описание». Результатом рассмотрения этого предварительного материала явилось постановление Сената, записанное его обер-секретарем Анисимом Щукиным, об устройстве органов местного управления в России от 3 ноября 1718 года[654].

Приведем основные положения сенатского решения.

Относительно начальников губерний Сенат постановил: «Губернаторам и ландсгевдингам быть в таком же правлении, как в Швеции определено». Функции их было постановлено изложить в особой инструкции, проект которой для слушания должен [был] быть составлен на основании шведской инструкции. Относительно организации судебных учреждений в областях Сенаторы, зная, что царь уже дал основные установки судебного устройства в своих указах, на них и сослались: «Судам в губерниях быть так, как имянным ц[арского] в[еличества] указом определено». Сенаторы имели в виду главным образом «Доклад о Юстиц-коллегии» с резолюциями царя от 9 мая 1718 года[655]. Разработку же деталей они поручили одному из членов Сената, президенту Юстиц-коллегии А. А. Матвееву: «А о чинах земских судей, где сколько оных быть надлежит, взять вéдение от президента Юстиц-колегии».

Для руководства средней областной единицей была установлена Сенатом должность ландфохта. Функции ее в подробностях не были намечены, кроме одной – главнейшей – сбора податей. Для исправного выполнения этой функции Сенат счел нужным, по побуждениям то ли оберегания интересов казны, то ли ограждения интересов помещиков от усердия и аппетитов будущих ландфохтов, сделать такое постановление: «Ландфохту о всех платежах, на крестьян положенных, давать книги за своею рукою помещиком или приказчиком; и по тем доходы платить в казну».

По примеру шведских установлены были должности земских секретарей при губернаторах, камериров и ландрентмейстеров, инструкцию которым также предписано было выработать. Оставлены были провинциал-фискалы, которые получили новое название – земских фискалов. Для них также было предписано изготовить к слушанию инструкцию. Установлены были особые должности землемеров и тюремных сторожей.

Особый интерес представляет отношение Сената к той части изложения Фика, в которой содержалась характеристика мелкой шведской единицы – кирхшпиля, прихода, и роли в нем пастора. Сенат констатировал, так же как и в русской графе «[Краткого] описания», отсутствие подобной областной единицы в России. Будучи принципиальным противником такого порядка, он тем не менее указал чисто формальные, бюрократические основания непригодности столь высоко оцениваемой Фиком меры. Главным препятствием к установлению приходской областной единицы Сенат посчитал противоречие вновь устанавливаемого порядка сложившимся способам рассылки указов: «Кирхшпильфохту ‹…› не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от церквей»[656]. Несомненно, такая мотивировка была только бюрократической отпиской, маскировавшей другие, более серьезные основания. Указами Петра разрушались вековые институты, подрывались старые, бесспорные имущественные права, основы сложившихся социальных отношений, прокладывались новые пути и закрывались старые, и при таких условиях, конечно, порядок рассылки указов не мог служить помехой для установления новой областной единицы, если бы она оказалась настоятельно необходимой. Суть дела заключалась не в том.

Истинные основания отрицательного отношения сенаторов к кирхшпилю крылись в следующей характерной для них фразе: «К тому же и в уездех из крестьянства умных людей нет». Введение в русское областное устройство по шведскому образцу мелкой областной единицы – прихода – находилось в полном противоречии со сложившимся крепостным строем России[657] и теми отношениями, которые вследствие такого порядка установились между крепостными крестьянами и помещиками, с одной стороны, и между крепостными и государством – с другой. Введение ландсменов (старост) не как помещичьих приказчиков, а как органа общегосударственной власти, выбираемого самими же крестьянами, не могло ужиться с вотчинными правами владельцев земли – помещиков. Государство вторгалось бы в область отношений между помещиком и его крепостными, до сего времени никем не контролируемых. Мало того, в Швеции имелись «в каждом приходе некоторые люди, которые немдены[658] называются, которые при ландрихтере[659] в суде сидят и присуждают». К тому же в такие чины там не назначались, а выбирались «из крестьян люди умные и состояния доброго, также и пожиточные». А это противоречило бы вотчинной юстиции, владельческим правам собственников земли. Вследствие таких соображений сенаторы считали шведский порядок решительно неприемлемым; они полагали, что находящиеся в течение многих поколений под их опекой, судом и расправой крепостные крестьяне все без исключения «дураки», [что] «из крестьянства умных людей нет»[660]. При этом они [сенаторы] не хотели принять в расчет, что не только в Швеции, но и в России, на земском Севере, там, где не было помещиков, крестьянские миры без всяких опекунов отправляли свое земское дело и строили его неплохо.

Таким образом, наиболее яркая особенность, отличавшая шведское областное устройство от русского, не была принята Сенатом, была отвергнута им решительно, без доклада царю. Проект вследствие этого становился все более и более русским. Но решение Сената не было окончательным. Принятие или отклонение как данной нормы, так и других зависело от царя, от его отношения к сенатскому постановлению. Перейдем к изучению этого момента.

Согласно установленному в указе от 11 июня 1718 года самим Петром порядку сенатский первоначальный проект должен был поступить на дальнейшее обсуждение в Сенате в присутствии царя: «…где буду присутствовать и ставить на мере»[661]. Для дополнительного изучения состоявшееся постановление Сената было роздано в копиях сенаторам, участникам будущего обсуждения вопроса: «С таковой записки, с приговору, розданы копии сенатором и президентом всем ноября ж 3[‐го] дня»[662]. Такое обсуждение законопроекта в присутствии царя последовало 26 ноября того же, 1718 года.