это не означает, что для победы необходимы деньги. С другой стороны, это говорит о том, что бизнес ожидает некоторой отдачи и что политики ценят материальную поддержку.

Законодательство о финансировании политических кампаний

Полемика о финансировании политических кампаний так же стара, как сама Республика, а ее история полна иронии, плохих законов и непродуманных решений. Теодор Рузвельт на свою президентскую кампанию 1904 года получил более 2 миллионов долларов корпоративных взносов. После его избрания эти пожертвования стали причиной трудной политической ситуации и сам Рузвельт призвал запретить корпоративные взносы. В своем ежегодном послании конгрессу 1905 года он заявил: «Все взносы корпораций в какой-либо политический комитет или для каких-либо политических целей должны быть запрещены законом; директорам не должно быть разрешено использовать деньги акционеров для таких целей; более того, подобный запрет станет, насколько это возможно, эффективным методом прекращения зла, направленного на коррупционные действия».

В 1907 году Рузвельт подписал Закон Тиллмана. Это был первый закон, запрещавший денежные взносы корпораций на национальные политические кампании. Однако в законе отсутствовал эффективный механизм принуждения к исполнению его положений. Закон предусматривал взыскания, но их никто не применял. Органа, подобного Федеральной избирательной комиссии не существовало, так же как и требований к раскрытию информации для кандидатов. Кроме того, Закон Тиллмана не распространялся на предварительные выборы. Во многих штатах (преимущественно на демократическом юге) реальная конкуренция на всеобщих выборах отсутствовала, поэтому наибольшее значение имели предварительные. Наконец, корпорация могла попросить своих сотрудников или директоров сделать личные взносы кандидату, возместив их позднее бонусами или другими привилегиями.

Требования к раскрытию информации были введены в 1910 году, а в 1911 году закон был распространен на предварительные выборы. Существовали также некоторые ограничения на расходы, но позже они были отменены Верховным судом США[66]. Комитеты политических действий появятся только через несколько десятилетий. Процесс, в рамках которого это произошло, весьма показателен. В середине 1940-х годов конгресс, приняв законы Смита – Коннелли и Тафта – Хартли, попытался запретить финансирование предвыборных кампаний со стороны профсоюзов. Закон Смита – Коннелли запрещал профсоюзам вносить взносы в поддержку федеральных кандидатов. В ответ конгресс промышленных организаций сформировал в 1944 году первый РАС, чтобы собрать деньги на переизбрание президента Франклина Д. Рузвельта. Этот РАС финансировался за счет индивидуальных пожертвований членов профсоюза, а не из профсоюзной кассы поэтому он не нарушал Закон Смита – Коннелли. PAC не были ограничены законами о политической рекламе и расходах, которые применялись к кандидатам, поэтому они могли тратить столько, сколько хотели, на независимое продвижение конкретных кандидатов или определенной политической повестки среди своих членов и широкой общественности.

Как объясняет Томас Стратман (Stratmann, 2019), «современный период в законодательстве о финансировании политических кампаний на национальном уровне начался в 1970-х годах, а затем оно не раз модифицировалось путем принятия новых законов и судебных решений». Закон о федеральных избирательных кампаниях 1971 года первоначально предполагал ограничения на расходы, но не обеспечивал ресурсов для принуждения к исполнению этой нормы. В 1974 году закон был усовершенствован и была создана внепартийная Федеральная избирательная комиссия, этот орган по сей день обеспечивает соблюдение норм финансирования избирательных кампаний. В 1976 году сенатор Дж. Джеймс Бакли, республиканец из Нью-Йорка, заявил в Верховном суде, что ограничения на расходы, предполагаемые Законом о федеральных избирательных кампаниях, нарушают право свободы слова. Верховный суд согласился, и его решение по делу Buckley v. Valeo в конечном счете было истолковано как допускающее неограниченные расходы политических кандидатов.

В 2002 году Закон о межпартийной реформе политических кампаний, также известный как Закон Маккейна – Фейнголда, попытался ограничить расходы и запретить политическую рекламу в течение тридцати дней после выборов. Закон был быстро оспорен, и Верховный суд отменил несколько его положений.

Следите за деньгами… Если сможете

Как мы уже объясняли в предыдущей главе, измерить влияние лоббирования и финансирования кампаний принципиально сложно.

На рис. 10.3 показаны потоки денег и влияния от фирм и богатых людей к правительственным учреждениям, политическим партиям и выборным должностным лицам. Сложность диаграммы сразу бросается в глаза. Отдельно на рисунке отмечены наблюдаемые потоки, частично наблюдаемые потоки и ненаблюдаемые потоки.

Необходимо сделать важное различие – между «жесткими» и «мягкими» деньгами. К жестким деньгам относятся прямые пожертвования на кампании, политическим партиям и традиционным РАС. Подобные взносы, как правило, подлежат ограничениям. К мягким деньгам относятся пожертвования на нефедеральные счета политических партий. Мягкие деньги обычно тратятся на такую рекламу на телевидении и радио, которая посвящена определенным проблемам и не содержит прямых призывов в поддержку кандидатов, но явно направлена на то, чтобы повлиять на голоса на федеральных выборах.

Миру лоббирования свойственна еще одна характеристика. Фирмы могут нанимать внутренних или внешних лоббистов. Внутренние лоббисты являются сотрудниками фирмы и лоббируют от ее имени. Мы можем выяснить, с каким агентством или с каким политиком они встречаются и какие вопросы они обсуждают. То же самое более или менее верно в отношении внешних лоббистов, которые обязаны сообщать название нанявшей их фирмы.

РИСУНОК 10.3. Что мы видим, а что – нет

Однако большая часть лоббирования происходит через отраслевые ассоциации, которые создают непроницаемый фильтр между фирмами и их целями. Встречи лоббистов из отраслевых ассоциаций с правительственными чиновниками наблюдаемы, и мы можем узнать, какой вопрос лоббируется. Вместе с тем взносы фирм в отраслевые ассоциации нам неизвестны, поэтому мы не можем связать лоббирование с конкретной фирмой. Это означает, что мы не можем рассчитать общие лоббистские усилия конкретной фирмы.

Финансирование политических кампаний относительно более прозрачно, или, по крайней мере, так было до недавнего прошлого. Большая часть доступной нам информации предоставляется беспартийной исследовательской группой Center for Responsive Politics, которая отслеживает деньги в американской политике. Веб-сайт данного центра является источником большей части приведенных в этом разделе данных и наблюдений, касающихся прямого вклада фирм и частных лиц, а также вкладов PAC и Super PAC.

Задачей комитетов политических действий является сбор и расходование денег, чтобы помочь одним кандидатам победить других. Большинство РАС представляют интересы бизнеса или наемных работников, а также определенные идеологические позиции. РАС вправе предоставить до 5000 долларов комитету кандидата на выборы (предварительные, общие или особые). Они также могут ежегодно выделять до 15 000 долларов любому национальному партийному комитету и до 5000 долларов любому другому РАС. PAC вправе получать до 5000 долларов от любого отдельного гражданина, PAC или партийного комитета в календарный год[67]. В табл. 10.3 перечислены крупнейшие РАС избирательного цикла 2015–2016 годов. Из таблицы вы можете увидеть, что финансирование политики в основном осуществляется крупными компаниям (AT&T), а также теми компаниями, которые либо в значительной степени подвержены государственному регулированию (банки и кредитные союзы), либо зависят от государственных контрактов (Lockheed Martin, Northrop Grumman).

Многие политики также формируют лидерские РАС, чтобы помочь в