Большой интерес при определении влияния иностранных законодательных актов на русское законодательство представляет указ Петра I от 11 мая 1722 года о составлении регламентов во всех государственных коллегиях на основании русского Адмиралтейского регламента. «Во всех колегиях, – пишет Петр, – сделать регламенты против Адмиралтейской колегии, только, где потребно, имена переменить, а анштальт чтоб был весьма сходен во всех порядках, только отставлять в тех колегиях те дела, где таких нет»[445]. Этот указ до сих пор не понят по-настоящему и в свое время дал профессору Милюкову в его исследовании «Государственное хозяйство России […] и реформа Петра Великого» повод к ироническим замечаниям[446]. Между тем этот указ является одним из этапов в правотворчестве Петра I и знаменует собою все больший отход Петра от шведских законодательных источников. Регламент Адмиралтейства, как видно из архивных материалов, приведенных нами в известность, был составлен преимущественно под влиянием французских морских кодексов. После же его издания пересматриваются все регламенты русских коллегий под влиянием и по образцу этого Адмиралтейского регламента.

В том же указе 11 мая 1722 года содержится специальное указание о составлении регламента Ревизион-конторы на основании того же Адмиралтейского регламента: «А в Ревизион-Конторе, как привязана чем Адмиралтейская колегия, так все должны, и как смотреть и чего должны из оной требовать, так изо всех, где что есть». Глава о Ревизион-конторе составлена в Адмиралтейском регламенте на основании французского ордонанса Людовика XIV – следовательно, и в этом случае указ Петра является проводником французского влияния на русские законодательные акты. Подробнее об этом будет сказано ниже.

После определения законодательных источников, а также сообщения указаний, как пользоваться ими, Петр назначал лицо или круг лиц, которым поручалась предварительная законодательная работа (последнее в том случае, если она не выполнялась полностью одним лицом). Иногда и в записных книжках, и в реестрах, наряду с темами законов, встречаются пометки о назначении определенных лиц для редакционной работы. В записной книжке № 3, лист 10, помечено: «О приказе, кому делать, сводя пункты всех уставов морских»[447]. Вскоре последовало и назначение лица для выполнения работы. Секретарь Адмиралтейской коллегии Тормасов на указе Петра от 4 апреля 1718 года сделал пометку: «После отданы (иностранные законы из Кабинета Петра. – Н. В.) ген[ерал-]майору Чернышеву, которые он отдал Зотову для вышеозначенного сочинения»[448]. [Напоминание] о том же содержится и в секретарской записи, с указанием имени: «Отданы Конону Зотову для собрания»[449].

Мы уже приводили указы Петра о назначении Брюса, Вейде и Фика, а также президентов отдельных коллегий для работы над сводкой иностранных источников в один первоначальный проект. Иногда Сенат по указу Петра назначал целую комиссию для редакционной работы, например: «У сочинения Уложения Российского с Шведским быть из иноземцев вице-президенту Камер-колегии Нироту, Юстиц-колегии Бреверу, советнику Волфу[450], да из русских судьям…»[451] В 1722 году, 19 января, записано в протоколе Сената: «И при том е[го] в[еличество] слушал Табель о рангах» – и совместно с сенаторами указал «по разговоре о гербах, где и для чего кому даваны, во пример сыскать и выписать из латинских и из полских книг и объявить в Сенате. ‹…› Оное объявлено графом Мусину-Пушкину и Брюсу»[452]. В 1724 году, 23 августа, Петр издал указ в Военной коллегии, каковым «указал Военной артикул, которой сочинял ген[ерал-]лейт[енант] Бон[453] с присутствующими, слушать Военной колегии весь»[454].

Следующей стадией законодательной работы являлось составление первоначального проекта закона. Изучение черновиков законодательной работы дает основание установить со всей убедительностью тот факт, что все крупные законы и значительная часть указов, небольших по объему, но важных по содержанию, в первоначальном наброске не публиковались; их изданию предшествовала долгая правотворческая работа, иногда с участием нескольких высших органов управления.

Изучая историю выработки текстов отдельных законов, можно видеть, что исходным моментом для обсуждения закона служил первоначальный проект. Составление его не всегда принадлежало одному лицу: одни из проектов были написаны лично Петром, другие – в Сенате или в отдельных государственных коллегиях, третьи – комиссией из нескольких персон и, наконец, четвертые были составлены по поручению царя каким-либо одним лицом, русским или иноземцем.

Наибольшее количество первоначальных законопроектов принадлежало лично Петру. В этом отношении он был законодателем по преимуществу. Со стороны приемов правотворчества все петровские законопроекты, крупные и мелкие, могут быть разделены на две категории: а) законы, написанные в один прием и без дальнейших исправлений опубликованные, и б) законопроекты, также написанные Петром, но в дальнейшем подвергшиеся доработке и значительным дополнениям. К первой группе относятся указы «сепаратные», издававшиеся Петром в порядке управления, краткие по форме, но в большинстве случаев имевшие принципиальное значение. Как таковые они в большинстве своем впоследствии входили в крупный законодательный акт, в регламент или устав, имевший характер кодекса для какой-либо области государственного управления.

Для примера приведем законы Петра, изданные им при учреждении и организации государственных коллегий в России[455]. Все они без исключения писаны рукою Петра. Вот их перечень:

Заметка Петра I о государственных коллегиях, от 23 марта 1715 года[456];

«Реестр людем в колегиях, в каждой по сему», от 11 декабря 1717 года[457];