Петр видел, что единственным выходом из столь тягостного положения должно явиться воспитание нации, насаждение законности в судах и административных учреждениях, привитие внешней дисциплины и порядка, а также умения вести общественные и государственные дела коллегиально. Это было возможно осуществить только путем подыскания и приглашения в русские учреждения знающих иноземцев, посылки молодых и способных русских людей за границу, подготовки кадров из специально обучаемых при государственных коллегиях молодых людей – коллегии юнкеров [коллежских юнкеров], точной регламентации обязанностей и функций государственных служащих всех рангов, установления поощрений за усердие и честность и строжайших наказаний за злоупотребления и преступления по службе. Поэтому весь перечень приведенных указов имел две темы, посвященные разрешению двух задач: первой – организационной, второй – воспитательной.

В отношении организационном все важнейшие вопросы структуры коллегий, об установлении их взаимоотношений с Сенатом и областными учреждениями, об участии президентов их в заседаниях Сената и т. п., найдя свою первоначальную законодательную формулировку в перечисленных указах, в дальнейшем вошли в крупные законы: «Должность Сената» и регламенты отдельных государственных коллегий.

Указы же, направленные к насаждению новых порядков ведéния дел, к воспитанию служебных нравов, пресечению служебных злоупотреблений, были настолько актуальны, важны и принципиальны, что в основном определили большинство норм «Генерального регламента государственных коллегий», изданного в 1720 году.

Такой прием руководства Петром какой-либо отраслью управления, государственного или народного хозяйства при помощи сепаратного указа был обычным во все его царствование. При изучении истории правотворческой работы Петра над отдельными памятниками его законодательства мы имеем возможность наблюдать последовательность и постоянство, с которыми он, иногда на протяжении нескольких лет, в форме сепаратного указа подготовлял законодательный материал, формулировал различные функции какого-либо учреждения или должности и наконец кодифицировал их в сложном законе – «должности» или регламенте. Этот прием особенно ярко вскрывается при изучении законодательной выработки «Должности генерала-прокурора», основных норм Духовного регламента, Регламента Мануфактур-коллегии, Генерального регламента и в коротких указах при длительной и весьма интенсивной работе по проведению финансовой реформы – при введении подушной подати со связанными с ней изменениями в сословном строе Русского государства. Все подобного рода законопроекты создавались, судя по черновым записям, за один прием, хотя обстоятельно обдумывались задолго до издания, намечались вскользь и затрагивались в различных близких по содержанию указах. Подобный прием составления Петром сложного закона, сообщающего нормы для какой-либо отрасли управления, нашел точную свою формулировку в секретарской протокольной записи Сената в 1722 году, 17 января. В этот день Петр был в Сенате и сделал распоряжение: «Учинить лесных надзирателей (и послать в городы), где корабелные леса, и о поступке им и о хранении лесов учинить инструкции из прежних указов, и что вновь принадлежит»[487].

Рядом с законопроектами, написанными за один прием, сложные и особенно обширные законы писались далеко не экспромтом. Над ними законодатель работал подолгу, иногда по нескольку лет и с большим усердием. Для большей части таких законов, особенно важных, первоначальные проекты написаны рукою самого Петра. Перечислим важнейшие из них:

«О вершении дел по Уложению»[488] от 20 мая 1714 года;

«О крепком хранении прав гражданских», о вершении дел по уставам и регламентам[489], от 17 апреля 1722 года;

Указ об обязательности ведения протоколов в Сенате, в войсках и в губерниях, о коллегиальном решении дел и о подписывании протоколов и указов[490], от 4 апреля 1714 года;

Указ о наследовании недвижимых имений[491] от 18 марта 1714 года;

«Указ о фискалах»[492] от 17 марта 1714 года;

«Пункты в прибавку исповедания архиереом перед поставлением»[493] от 12 декабря 1716 года;

Табель о рангах[494] от 19 января 1721 года;

О порядке производства в чины воинские и гражданские[495], от 7 марта 1721 года;

Указ «О форме суда»[496] от 14 февраля, без обозначения года;

«Должность Сената» [от] 1718 года[497];

«Должность прокурора Адмиралтейской коллегии», положенная в основание первой редакции «Должности генерала-прокурора при Сенате»[498];

«Определение Коллегии иностранных дел»[499];

Должность герольдмейстера[500];

Первоначальный проект Устава воинского[501];

Первоначальные проекты Морского устава и Регламента Адмиралтейства[502];

«Объявление о монастырях и монахах»[503] от 31 января 1724 года;

Набросок «Инструкции полковнику над дистриктом»[504] от 25 октября 1723 года;