РОССИЙСКАЯ БЮРОКРАТИЯ ОТ ПЕТРА ДО ЕКАТЕРИНЫ

С 1725 по 1762 годы российские монархи редко думали о гражданской администрации в конструктивном ключе, выжимая из нее ресурсы для удовлетворения неотложных надобностей. Как мы видели, за какой-нибудь год преемники Петра урезали его дорогостоящие программы, особенно не имевшие отношения к военной сфере. Судебная и административная власть вновь были объединены, что означало возврат к московской модели, когда воевода не был профессионалом и занимался всеми вопросами. Число губерний к 1728 году уменьшилось с 11 до 9, они делились на 28 провинций (вместо 45 ранее) и около 170 дистриктов. Еще большему сокращению подвергся персонал, что в особенности коснулось низших канцелярских служащих, игравших чрезвычайно важную роль – именно они были хранителями опыта. В конце XVII века их насчитывалось 1900, при Петре I – 1200, в конце 1720-х годов – лишь 660. Это сразу же вызвало острые последствия: в 1698 году в центральных учреждениях было втрое больше работников, чем в 1726-м, а в местных – в полтора раза больше; в целом, в правительственных учреждениях на 1698 год насчитывалось вдвое больше работников, чем на 1726-й.

Как и в московский период – но при еще худшем материальном обеспечении, – во главе дистриктов, провинций и губерний стояли представители государственной власти (именовавшиеся в это время по-разному – губернаторы, комиссары, воеводы и т. д.), имевшие в своем распоряжении небольшой гарнизон и пользовавшиеся широкой автономией: зависимость от начальства других уровней была невелика. Каждый разбирал уголовные дела на своей территории; до 1764 года военные начальники принимали подати у деревенских властей, которые делали раскладку и собирали деньги, затем данные полномочия перешли к представителям гражданской власти. Как и в московский период, последние опирались на местные силы для поддержания порядка в сельской местности (самоорганизация крестьян, помещичьи приказчики, приходское духовенство), а также надзирали за полицейской службой в городах, хотя всю работу выполняли сами жители, выставлявшие стражу у ворот, следившие за пожарной безопасностью и порядком на улицах.

Бюрократический аппарат, испытывавший нехватку средств и персонала, пользовался очень плохой славой – не только из-за того, что на нем экономили с самого начала, но и по той причине, что число чиновников в 1730–1750-е годы возрастало. Основными тенденциями были централизация, отражавшая концентрацию власти в центре, неумение центра заботиться о системе в целом и стремление дворян занимать престижные и денежные высшие должности. Наряду с коллегиями, появились департаменты Сената, обладавшие большими полномочиями и решавшие вопросы военного, финансового и юридического характера, а также проблемы приграничных областей. Возникали новые канцелярии и конторы, как по функциональному (уголовные и гражданские дела), так и по территориальному (Сибирь, Ливония) признаку. В 1726–1742 годах число служителей в центральных учреждениях увеличилось вчетверо, а чиновников, то есть тех, кто имел чин в соответствии с Табелью о рангах, – в 4,5 раза. Местные же органы власти страдали от нехватки персонала и не могли решать вопросы, спускавшиеся им из множества столичных канцелярий: один губернатор жаловался, что получает указания от 54 петербургских и московских учреждений.

Дворяне преобладали на высших постах, дававших деньги, престиж и статус, но, как будет сказано в этой главе, не имели профессиональной подготовки и трудились не слишком усердно. Два российских исследователя, С. М. Троицкий и Л. Ф. Писарькова, работали над созданием коллективного портрета российского гражданского служащего XVIII века. Сведения Писарьковой подтверждают те, которые приводил Троицкий: в 1730–1750-е годы на высших должностях находилось сравнительно мало не-дворян. В центральных учреждениях дворяне составляли 88 % обладателей первых четырех чинов и 77 % обладателей следующих четырех чинов. Недворяне, включая потомков московских приказных, разночинцев (об этой социальной группе, состоявшей из образованных горожан, говорится в главе 18), священнослужители и так далее, были в большинстве лишь среди обладателей чинов, не дававших права на потомственное дворянство (с 9-го по 14-й). Что касается персонала местных учреждений, то, по данным Писарьковой, в 1740 году он на 96 % состоял из дворян, а в 1755 году – на 83 %.

На службу шли небогатые дворяне, нуждавшиеся в жалованье и материальном обеспечении, которые предоставляла местная община. Как установила Писарькова, в 1727–1755 годах среди служащих преобладали мелкопоместные дворяне (имевшие менее ста крепостных), но к концу этого периода наблюдалась некоторая поляризация – стало больше крайне бедных и крайне богатых дворян, находившихся на разных концах служебной лестницы. Для подавляющего большинства служба являлась спокойной синекурой, тем более что манифест 1736 года, вводивший 25-летнюю службу вместо бессрочной, обещал определенные привилегии. Согласно Писарьковой, на протяжении 1730–1750-х годов в центральных учреждениях лишь четверть работников находились исключительно на гражданской службе, где они могли приобрести профессиональный опыт. Оставшиеся делились поровну между теми, кто состоял только на военной службе, и теми, кто занимал военные и гражданские должности. На местах же 87 % служащих были отставными офицерами. Таким образом, большинство дворян в центральных и местных учреждениях не имели ни должной подготовки, ни опыта, ни желания работать.

В эти годы почти ничего не было сделано для подготовки дворян к гражданской службе. Манифест 1736 года устанавливал срок службы в 25 лет вместо пожизненного, а возраст поступления на нее – в 20 лет вместо 15. Исходя из того, что нормой было домашнее обучение, предполагалось устраивать дворянским сыновьям проверку умения читать и писать в 12-летнем возрасте и познаний в области богословия, арифметики и геометрии – в 16-летнем. После этого они посылались в специализированные учебные заведения, готовившие к военной или гражданской службе. В 1731 году был основан престижный Кадетский корпус, где давали военное и общегуманитарное образование, но среди предметов были и такие, которые могли пригодиться на гражданской службе (юриспруденция). В 1730–1750-е годы при Сенате работали учебные заведения для дворян, выпускники которых определялись на гражданскую службу: школы коллежских юнкеров, куда принимали детей из состоятельных семей, владевших не менее чем сотней крепостных, и коллегии для выходцев из семей, обладавших как минимум 25 крепостными. Однако желающих поступить в эти учреждения было немного. В 1751 году из 182 мест, отведенных для дворян в этих школах, были заполнены лишь 95. С. М. Троицкий установил, что в 1750-е годы только 20 % служащих, имевших чин, получили официальное образование этого вида, в центральных учреждениях таких насчитывалось больше, чем в местных. В эти десятилетия назначение на высшие должности зависело от наличия покровителей, а на более низкие осуществлялось после восьмилетнего пребывания в предыдущей должности, причем заслуги почти не принимались во внимание. В результате не возникало стимулов для усердного труда и, как отмечает Писарькова, подрывались основы петровского замысла – создать иерархию