Сербия и Славяно-Сербия, основанные в причерноморских степях, вошли в Новороссийскую губернию. Восточнее ее Слободская Украина стала Харьковской губернией; Левобережная Гетманщина подверглась упразднению, на ее месте были созданы три наместничества. В Лифляндии, Эстляндии и Смоленске сидели генерал-губернаторы – фактически полувоенная форма управления.

Власти инициировали общеимперскую административную реформу 1775 года не только из-за своих просвещенческих убеждений: на это решение повлияли социальные волнения и военные успехи. На протяжении первого десятилетия правления Екатерины II периодически вспыхивало недовольство – восстания в Правобережной Украине, Новороссии и Запорожье в конце 1760-х годов, бегство калмыков (1771), бунт яицких казаков (1772). В 1773–1775 годах под предводительством Емельяна Пугачева поднялись башкиры, ногайцы, яицкие казаки и уральские крестьяне; обнажились слабость местных сил обороны и непрочность связей между центром и периферией. Катализатором изменений послужило и приобретение новых территорий (первый раздел Польши в 1772 году; русско-турецкая война 1768–1774 годов). Наконец, освобождение дворян от обязательной службы (1772) и сокращение армии после окончания войны привели к тому, что тысячи провинциальных дворян, оставшихся без дела, хотели получить какую-нибудь синекуру. В ответ на все это Екатерина издала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775) с целью «снабдить Империю нужными и полезными учреждениями для умножения порядка всякого рода, и для беспрепятственного течения правосудия». Реформа также включала меры по стимулированию торговли и сообщения, улучшению сбора налогов, созданию благотворительных институтов. Суды и другие местные учреждения становились ближе к населению. Провинциальное дворянство обеспечивалось должностями.

Согласно «Учреждениям», число губерний возрастало, они становились более однородными по размеру и отныне располагали одинаковыми институтами. Провинции упразднялись, оставались губернии (с населением в 300–400 тысяч душ мужского пола) и уезды (с населением в 20–30 тысяч душ мужского пола). Границы проводились с таким расчетом, чтобы создать устойчивые в географическом и экономическом отношении территориальные единицы, усилить связь между центром и периферией, с одной стороны, и центрами торговли и производства – с другой. Города, откуда управлялись губернии и уезды, должны были располагаться в их центре (управление при этом часто перемещалось в другие города или в новые, преобразованные из деревень). Упразднялась веками существовавшая должность всемогущего воеводы; губернатор отныне не располагал такой же непосредственной властью, как раньше. Возрождалось разделение властей – политическая, судебная и фискальная, – недолго имевшее место при Петре и затем упраздненное. Губернатор надзирал за судебными и политическими учреждениями, но обладал меньшими полномочиями в отношении учреждений фискальных, подчинявшихся губернскому прокурору и генерал-прокурору в Петербурге. Кроме того, прокуроры прикомандировывались ко всем органам власти, что неизбежно приводило к трениям между губернатором и генерал-прокурором. (С 1785 года трения существовали также между губернаторами и губернскими предводителями дворянства – их потенциальными соперниками, которые обладали, однако, меньшими полномочиями.)

На высшем уровне предусматривалось создание особых единиц – наместничеств, которые уже существовали в приграничных районах; правители наместничеств обладали большим могуществом, их власть распространялась на две губернии. В ходе реформы наместничества были сохранены на Левобережной Украине, в Новороссии и Оренбуржье – тех местах, где требовалась сильная власть для демонтажа локальных властных структур и/или для реорганизации новоприсоединенных земель и контроля над ними. В центральной России также стали назначаться генерал-губернаторы, присматривавшие за двумя губерниями, но эта должность являлась скорее политической, чем административной; те, кто назначался на нее, становились «глазами и ушами» Екатерины, представителями центра, тогда как за губернаторами оставалась текущая работа.

Назначение на новые должности отражало просвещенческие установки Екатерины: в региональном и местном управлении заметно усилилось участие всех социальных групп, что напоминало старомосковскую систему выборных представителей и привлечение Петром I местных дворян к делам управления. Новые должности нашли отражение в Табели о рангах – это касалось и чинов, и жалованья, – что сделало реформу крайне обременительной для государства и очень выгодной для дворян, которым отошла бо́льшая часть мест.

Губернатор, назначаемый Сенатом, правил вместе с вице-губернатором, занимавшимся преимущественно финансовыми вопросами, и губернским правлением, членов которого назначал сам: два советника, пять секретарей, прокурор и два его товарища. Вероятно, главным из учреждений, создаваемых в рамках реформы, стала казенная плата, которую возглавлял вице-губернатор, отчитывавшийся непосредственно перед генерал-прокурором. Штат ее состоял из пяти чиновников; палата наблюдала за поступлением государственных доходов и занималась другими финансовыми делами. Большое внимание было обращено также на судебные органы. На уровне губернии предусматривался Верхний земский суд с уголовным и гражданским департаментами, в каждом из которых заседали шесть членов, назначенных из числа дворян. Департаменты рассматривали апелляции на решения уездных судов и жалобы местного дворянства, связанные со службой. Там, где проживали государственные крестьяне или нерусские народности, создавались так называемые Верхние расправы с председателем из дворян и заседателями из числа крестьян или представителей местных народов. При каждом суде имелся прокурор со своим аппаратом, надзиравший за процедурой и обеспечением законности. Выше этих судов стояла Палата уголовного и гражданского суда, также заседавшая в губернском городе в составе шести членов дворянского происхождения и выполнявшая роль апелляционного органа для всех сословий. Еще выше находился Сенат с департаментами в Петербурге и Москве.

В результате реформы появились два новых института. Первым был Совестный суд с председателем, назначавшимся из числа дворян, и заседателями, представлявшими различные сословия. Он разбирал малозначительные гражданские и уголовные дела, не подпадавшие под существующие законы, особенно те, в которые были замешаны малолетние и невменяемые. Так в русское законодательство было введено нечто вроде понятия habeas corpus – разрешалось расследование жалоб на незаконное задержание и заключение. По сути, это был арбитраж, который имел целью примирение сторон и рассматривал сложные семейные и личные проблемы, а также дела, находившиеся вне сферы компетенции обычных судов, включая дела о колдовстве (последнее отныне считалось не религиозным преступлением, а суеверием либо мошенничеством). Не менее новаторским шагом стало образование в губерниях Приказов общественного призрения, составленных из представителей от разных сословий. Получая деньги от государства, они действовали в качестве ссудных организаций, финансируя масштабные проекты. Задачей было предоставить каждому городу и крупному селу общественно значимые услуги, включая создание начальных школ. В крупных городах, кроме того, предусматривались больницы, а в центрах губерний – богадельни, работные дома, сиротские приюты и тюрьмы.

В уездах создавались казначейство и два суда – собственно суд для дворян и зависимых от них крестьян (из трех представителей местного дворянства), городовой магистрат для купечества и мещанства (из шести представителей данных сословий) и нижняя расправа для крестьян (в составе четырех заседателей). Государственные крестьяне, казаки и представители местных народностей избирали от каждой деревни по четыре заседателя, которые могли быть землевладельцами или крестьянами; председателя суда назначало губернское правление. Губернаторы старались подыскивать для судов