Одного депутата выбирал каждый город от домовладельцев, каждый уезд от дворян–землевладельцев и каждая провинция по депутату от однодворцев, от пахотных солдат, от государственных черносошных крестьян и из оседлых инородцев от каждого народа, крещеного или некрещеного.

Число депутатов от казаков предоставлено было определить их высшим командирам. Выборы уездные и городские были прямые, по провинциям — трехстепенные. Дворяне–землевладельцы уезда под председательством выбранного на два года дворянского предводителя, а горожане–домохозяева под председательством тоже на два года выбранного городского головы прямо избирали депутата в Комиссию. Только самые большие города могли сначала избирать выборщиков по городским частям.

Однодворцы и другие свободные сельские обыватели упомянутых разрядов, «дом и землю в погосте (сельском приходе) имеющие», выбирали погостных поверенных, которые избирали поверенных уездных, а из их среды выбирался провинциальный депутат. Таким образом, в Комиссии представлены были центральные правительственные учреждения, некоторые сословия, инородческие племена и места жительства.

В городах в выборах участвовали все домохозяева, лица всякого звания. То есть городские выборы были всесословными. Всех депутатов было избрано 564.

Больше всего депутатов досталось городам, потому что всякий город, большой и малый, и столица Москва, и уездный город Буй, в котором считалось всего несколько сот обывателей, послал по одному депутату. Городские жители не составляли и 5% всего населения империи, а в составе Комиссии городских депутатов было 39%.

А вот крепостные крестьяне не были представлены в Комиссии совершенно. Больше 60% населения — вне выработки новых законов.

Можно поразмыслить и о том, могла ли вообще работать Комиссия. Над одним и притом над очень сложным делом выработки законов для всей империи призваны были работать петербургские генералы и казанские черемисы, экономические крестьяне и купцы, православные священники и мусульмане. На одном из заседаний член Святейшего синода митрополит Новгородский и Великолуцкий Димитрий Сеченов сидел рядом с представителем некрещеных казанских чувашей Анюком Ишелиным, который плохо знал русский язык.

При выборах прямых, городских и дворянских избиратели, выбрав депутата, составляли комиссию, которая три дня выслушивала от избирателей заявления об их нуждах, а потом в другие три дня сводила эти заявления в наказ. Эти наказы комиссия прочитывала избирателям и вручала депутату. При трехстепенных выборах провинциальных депутатов от сельских жителей погос–товые или приходские избиратели составляли «всенижайшее челобитье» о своих нуждах. Специальный поверенный передавал наказы уездному поверенному, а тот — своему провинциальному депутату.

Каждый провинциальный депутат вез с собой в Комиссию столько челобитий или наказов, сколько было погостов с обывателями его разряда в представляемой им провинции. Крестьянский депутат Архангельской провинции привез 195 погостовых наказов. Депутат отвечал перед обществом своих избирателей за своевременное представление их ходатайств в надлежащие учреждения. Он не мог противоречить этому наказу и в случае личного несогласия с ним должен был сложить с себя полученные полномочия.

И наказы, и протоколы заседаний Комиссии показывают — нужны были настолько разные вещи, что ни о какой общей выработке законов для всей империи не могло быть и речи. Например, депутаты от самоедов заявили в Комиссии, что они вообще не нуждаются ни в каком законодательстве, лишь бы только правительство запретило русским поселенцам и начальникам притеснять их. А больше им ничего не нужно!

Быстро выяснилось, что комиссия ничего путного сделать не может, и Екатерина вроде бы вполне закономерно оставила всякую мысль о «народном создании законов».

Но, во–первых, неужели было не ясно с самого начала, что состав Комиссии слишком пестрый? Что такая Комиссия в принципе неработоспособна?

А во–вторых, Екатерина ведь написала Наказ в Уложенную Комиссию 1767 года. Так сказать, высочайшее мнение о том, чем надлежит заниматься депутатам. 90% текста Наказа — демагогическая компиляция из сочинений иностранных политических мыслителей. Были там и такие слова:

«Пространство государства предполагает самодержавную власть в той особе, которая им правит. Надлежит, чтобы скорость дел, из дальних стран присылаемых, награждала медление, отдаленностью мест причиняемое. Всякое другое управление не только было бы для России вредно, но и вконец разорительно».

Коротко и ясно. Чтоб не дергались господа депутаты, чтоб даже не думали ограничивать монаршую власть.

Любой монарх не может править совершенно один. Вопрос, кто и на каких основаниях может давать ему советы или вырабатывать вместе с ним законы. Сенат почти бездействует, а его члены за время дворцовых переворотов и почти не правящей Елизаветы забрали себе многовато власти. Нужен новый Императорский совет…

Проект постоянно действующего Императорского совета Н.И. Панина — это неумелое, плохо сделанное подобие будущего Государственного совета, созданного М.М. Сперанским в 1810 году. Но Александр I Совет создал и действительно хотя бы пытался советоваться с высшими чиновниками.

А вот Екатерина не пошла на создание Совета. Она опасалась, что

«законом установленный Совет со временем поднимет до значения соправителя, слишком приблизит подданного к государю и может породить желание поделить с ним власть»

[21. С. 183].

Но, как и во всех остальных случаях, использовала происходящее в своих интересах. Например, разделила Сенат на шесть разных департаментов, после чего его законодательная роль окончательно сошла на нет.

До Екатерины было как–то не очень понятно, в какой степени и кто может осуществлять законодательную власть. Много было учреждений, которые могли предлагать хоть что–то и когда–то.

Например, обер–прокурор Сената Анисим Александрович Маслов в 1734 году подал смелый проект раскрепощения крестьян. Еще до этого он подал несколько рапортов Анне и её фавориту Бирону, обличая безделие и взяточничество высших чиновников. Правительство поручает ему собирать многомиллионные недоимки… И он так рьяно обличал бедственное положение крестьян, что Маслову поручили организовать обсуждение нового закона в Сенате.

Проект Маслова 1734 года предписывал Сенату законодательно нормировать повинности крестьян, а для установления меры оброков и барщины собрать «из воинских и гражданских чинов столько персон, сколько заблагорассудится».

Сенат тянул, сколько можно, и дождался своего — в начале 1735 года Маслов умер от болезней и старости. Было ему около 70 лет. На проекте заготовленного им указа сохранилась помета секретаря императрицы «обождать». Разумеется, к этой идее не возвращались.

Но тогда (при Бироне! При Анне!) такое обсуждение хотя бы теоретически возможно. При Екатерине вся законодательная власть передается только правительству: императору и высшим чиновникам.