К 1922 г. на пространстве бывшей Российской империи возникла чрезвычайно пестрая политическая картина. Центральным актором выступала РСФСР, в состав которой на правах автономий входили самые различные национально-политические образования. В «первом эшелоне» числились Башкирская, Горская, Дагестанская, Киргизская, Крымская, Татарская, Туркестанская и Якутская автономные республики. «Второй эшелон» представляли автономные области: Адыгейская, Монголо-Бурятская, Бурято-Монгольская, Вотская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карачаево-Черкесская, Коми, Марийская, Ойратская, Чеченская, Чувашская. Также существовал такой тип национально-территориальной автономии, как трудовая коммуна. К ним относились Трудовая коммуна немцев Поволжья, Карельская трудовая коммуна[647] и некоторые другие. В Средней Азии, где Советская власть была окончательно установлена в 1920–1921 гг., были провозглашены Хорезмская Народная Советская республика[648] и Бухарская Народная Советская Республика[649] — причем оба этих образования были признаны РСФСР независимыми и суверенными. За пределами РСФСР формально оставался целый ряд советских республик — Украинская, Белорусская (в течение непродолжительного времени — Литовско-Белорусская), Армянская, Азербайджанская и Грузинская республики. Еще в годы гражданской войны возник прообраз союза отдельных советских республик: в 1919 г. были объединены вооруженные силы, транспорт и финансовые системы РСФСР, Украины, Белоруссии, Латвии и Литвы[650]. Позже, с окончательным утверждением Советской власти в Закавказье, действие договора было распространено на новые Армянскую, Азербайджанскую и Грузинскую ССР. В 1922 г. все эти советские республики предоставили РСФСР право представлять их в сфере внешней политики[651]. Все это подготавливало условия и определяло необходимость формирования единого государства, создаваемого как добровольный союз. Предполагалось, что в будущем это в той или иной степени федеративное государство должно было смениться «социалистическим унитарным государством»[652].

Как известно, в 1922 г. выкристаллизовались две концепции нового единого государства. Первый вариант, так называемый «план автономизации» И. Сталина, предусматривал включение Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении непосредственно в состав РСФСР. Оговаривалось, что Бухарская и Хорезмская Советские республики, а также Дальневосточная Республика будут связаны с РСФСР военным, внешнеполитическим и таможенным союзами. Вариант этот вызвал критику со стороны коммунистов Украины и Грузии, требовавших сохранения за их странами атрибутов национального суверенитета и большей свободы. Вмешательство В. Ленина в этот спор привело к формированию и в конечном счете к реализации альтернативного проекта объединения всех упомянутых республик в единое государство как равноправных участников, обладающих правом выхода из формируемой федерации. Проект В. Ленина был обсужден на Съездах Советов Украины, ЗСФСР, Белоруссии и РСФСР. 30 декабря 1922 г. делегатами, собравшимися в Москве на I Всесоюзный съезд Советов, были приняты Декларация и Договор об образовании нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Предусматривалось создание единого всесоюзного органа власти (Всесоюзного Центрального исполнительного комитета, ВЦИК), сопредседателями которого становились одновременно представители РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. Именно на этом этапе было принято эпохальное решение о неупоминании «российскости» в официальном названии нового объединенного государства.

Несколько позже, в 1924 г., была принята первая Конституция СССР, которая провозглашала двухпалатный ВЦИК Союза ССР (Союзный Совет[653] и Совет Национальностей[654]) в качестве высшего государственного органа в перерывах между Всесоюзными съездами Советов. Также создавались отраслевые органы управления (наркоматы) нескольких уровней: союзные (внешней политики, вооруженных сил, общего экономического управления и транспорта), союзно-республиканские (продовольствия, труда и финансов), которые должны были проводить государственную политику через соответствующее ведомство на местах, а также республиканские (внутренних дел, земледелия, просвещения, юстиции, соцобеспечения и здравоохранения). Во Введении к Конституции провозглашались открытость СССР к принятию новых членов, право выхода из состава ССCР, а также подчеркивалось, что создание СССР представляет собой «решительный шаг по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику»[655].

На первый взгляд может показаться, что события 1922–1924 гг. привели к созданию совершенно иного типа государства, чем то, каким ранее являлась Российская империя. Ярко выраженная федеративность, открытость и доступность как для вступления новых республик, так и для выхода из состава союзного государства, и даже наличие нескольких официальных языков делопроизводства создавали впечатление радикального «переформатирования» всего государственного порядка. Однако, на наш взгляд, сама «интеграция» имела только внешние черты федеративного устройства.

Партии, жестко контролировавшие все основные рычаги власти на местах, оставались составными частями Российской Коммунистической партии (большевиков), что создавало мощнейший инструмент централизованного управления. В 1925 г. было принято новое название партии — Всесоюзная Коммунистическая партия (большевиков), причем отдельно оговаривалась недопустимость создания автономной коммунистической партии в пределах РСФСР в силу ее подавляющего удельного веса внутри общесоюзной партии[656]. Также такой формат государства создавал определенную иерархию этносов и народов, о чем говорил один из руководителей Наркомата по делам национальностей М. Султан-Галиев, упрекавший лидеров страны в выделении «национальностей, которые имеют право вхождения в союзный ВЦИК, и национальностей, которые не имеют этого права, разделении на пасынков и на настоящих сыновей»[657].