Возвращение якобы прямых выборов губернаторов, очевидно, не привело к росту политической активности и конкуренции в регионах, а их результаты, по сути, мало чем отличались от практики назначения губернаторов президентом. Так, в ходе прямых выборов губернаторов в период 2000–2004 гг. только в одном случае из трех разрыв между победителем и вторым кандидатом превышал 50 %, более чем в половине случаев для выявления победителей требовался второй тур голосования, а почти в 30 % случаев действующий губернатор проигрывал выборы. После введения новой схемы выборов их результаты стали практически всегда предсказуемыми. На графике. 4.1 хорошо видно, что из 87 проведенных в 2012–2017 гг. выборных кампаний лишь в одном случае понадобился второй тур и лишь один действующий руководитель региона не смог переизбраться.

Убедившись, что придуманная конструкция хорошо работает и гарантирует избрание лишь одобренных кандидатов, Кремль решил пойти дальше и начал разрывать связи между губернаторами и местными элитами, направляя в качестве своих кандидатов выходцев из других регионов. Для этого на вооружение был взят нехитрый технологический прием: губернатора, переизбрания которого Кремль не хотел, вынуждали подать заявление о добровольной отставке за несколько месяцев до истечения полномочий[171], а на его место назначался избранный Кремлем исполняющий обязанности, который получал возможность расставить лояльных себе чиновников на руководящие посты в регионе и тем самым гарантировать 100 %-ное использование в своих интересах административного ресурса на выборах.

Результаты выборов губернаторов в сентябре 2018 г., на первый взгляд, могут создать впечатление того, что ситуация резко изменилась – в 4 из 22 регионах, где прошли прямые выборы, в первом туре действующие губернаторы, представлявшие «Единую Россию», не смогли победить, а во втором туре двое (Владимирская область и Хабаровский край) из них с разгромным счетом проиграли, один (Хакассия) отказался от участия в повторном голосовании, а еще в одном регионе (Приморский край) фальсификации итогов голосования достигли такого масштаба, что результаты выборов были отменены. Кроме того, в трех из 16 регионов, где проходили выборы парламентов, «Единая Россия» заняла второе место в голосовании по партийным спискам. Однако в интерпретации этих результатов нужно быть крайне осторожным: в июне 2018 г. правительство внесло в Государственную думу законопроект о повышении с 1 января 2019 г. пенсионного возраста с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 63 лет для женщин, который встретил решительное неприятие в общественном мнении, более 90 % россиян выступили против такого решения. Несмотря на это в июле законопроект был принят Государственной думой в первом чтении, за него голосовали только депутаты от «Единой России». Внесение этого законопроекта вызвало резкое падение рейтингов поддержки президента Путина и премьера Медведева и вылилось в протестное голосование в ряде российских регионов, где избиратели готовы были голосовать за малоизвестных кандидатов. Очевидно, что «пенсионный фактор» сыграл огромную роль в изменении политической позиции многих россиян, но неизвестно, насколько устойчивыми окажутся такие настроения и смогут ли они сохраниться до следующего раунда региональных выборов (сентябрь 2019 г.), не говоря уже о выборах в Государственную думу (сентябрь 2021 г.).

Финансовый поводок

Одним из важнейших элементов государственной власти является возможность управления государственными финансами, бюджетом. Любое федеративное государство предусматривает систему фискального федерализма, которая устанавливает правила распределения бюджетных доходов и расходов между различными уровнями государственной власти, а также правила (принципы) оказания финансовой помощи от вышестоящего уровня власти нижестоящему.

Как и во многих элементах государственного устройства, Россия не унаследовала от Советского Союза не только системы фискального федерализма, но и какой-либо основы для нее. Практически до конца существования СССР в государстве не имелось налоговой системы, которая была введена в России в первой половине 1992 г.

Если вспомнить «парад суверенитетов» российских регионов 1990–1991 гг., то будет неудивительно, что бюджетные отношения Федерации и ее субъектов в первые годы после развала СССР строились хаотически, на основе индивидуальных соглашений о распределении налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами. При этом у федерального правительства не было единой концепции выстраивания фискальных взаимоотношений с регионами, и в силу разного политического веса региональных руководителей им удавалось или не удавалось добиться для своих регионов каких-либо преимуществ по сравнению с «конкурентами».

Начиная с 1994 г. правительство стало постепенно выстраивать единообразную систему фискальных взаимоотношений с регионами, которые получили определенную налоговую самостоятельность, в частности право самим определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты (при этом был ограничен максимальный размер ставки); региональные и местные власти получили право вводить собственные – региональные и местные – налоги, не предусмотренные федеральным законодательством[172]. В рамках закона о федеральном бюджете стали предприниматься попытки фиксировать нормативы распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней; внутри федерального бюджета был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого на основе единой формулы распределялись между регионами в виде финансовой помощи. Конечно, этот процесс не был гладким и спокойным, и правильнее будет сказать, что многие из условий формирования и использования этого фонда определялись в результате длительных итеративных переговоров при обсуждении закона о бюджете как в Государственной думе, так и в Совете Федерации. Тем не менее налицо было общее движение от индивидуальных договоренностей с региональными властями к регулированию фискальных отношений Федерации и регионов с помощью системы объявленных критериев. Сокращение субъективизма в сфере распределения федеральной финансовой помощи проявилось, в частности, в росте средств федерального бюджета, перераспределяемых через ФФПР – к 1998 г. в рамках ФФПР удалось сконцентрировать 80 % средств, которые федеральный бюджет перераспределял в пользу регионов (против 10 % в 1994 г. и 49 % в 1997 г.)[173].