К власти в регионах продолжали приходить независимые политики, а выдвиженцы «Единой России» не добивались особых успехов. За четыре года, в 2001–2004 гг., в России прошло 69 кампаний по выборам руководителей регионов, при этом в 40 из них выиграли действующие губернаторы, а открытые сторонники «Единой России»[154] победили лишь в девяти регионах. В ряде регионов губернаторами становились представители бизнеса, зачастую связанные с крупными олигархическими группами, что не могло не настораживать Кремль, всерьез рассматривавший возможность «олигархического мятежа» в России[155]. Одним словом, Кремль хорошо видел, что региональная власть в значительной мере оставалась ему неподконтрольной, что под рукой у губернаторов имеются значительные ресурсы и что шансы ставленников Кремля на победу в губернаторских выборах невысоки, и, значит, желанную «вертикаль власти» быстро построить не удается.

Предельно честно о сложившейся ситуации высказался в июне 2002 г. А. Волошин (названный «источником»): «…Генетика власти подталкивает нас к тому, чтобы использовать административные рычаги больше, чем требуется». При этом, по его словам, «далеко не всегда при помощи центра избирается наиболее эффективный менеджер». «Да и Москва не всегда может привести достаточные аргументы, что человек, которого мы ведем, лучше, чем тот, кого мы ушли». И на выборы, по его мнению, по-прежнему влияет масса субъективных причин, в том числе личные интересы разных группировок, «имеющих естественный выход на федеральный уровень». Такие избирательные кампании, продолжает он, ставят под сомнение легитимность самих выборов. И если выборы будут и впредь такими, когда можно «избрать даже обезьяну, не показывая ее населению», если мы демонстрируем населению такие кампании, может быть, их вообще не стоит проводить?[156]

Время от времени регионы делегировали в Совет Федерации абсолютно неприемлемых для Кремля политиков, например бывшего генпрокурора Скуратова, одного из крупных акционеров ЮКОСа Шахновского, бывшего вице-премьера Коха. Хотя во всех этих случаях грозного окрика из Москвы было достаточно, чтобы регионы изменили свои решения, Кремль воочию убеждался, что региональные политики не были полностью лояльны ему. А следовательно, как говорили в Кремле, существовала угроза потенциального реванша «губернаторской партии».

Всех под контроль

Законопроекты сентября 2004 г. ставили губернаторов и в определенной мере законодательные собрания регионов под прямой контроль Кремля. Отныне президент фактически получал право назначения губернаторов. Согласно закону, прямые выборы губернаторов заменялись процедурой их утверждения законодательными собраниями регионов, при этом право вносить кандидатуру для утверждения имел только президент России. При этом ни Владимир Путин, ни Дмитрий Медведев, будучи президентами, ни разу не вносили более одной кандидатуры. Но этого всегда было достаточно: закон предусматривал право президента на роспуск регионального парламента в случае троекратного неутверждения внесенной им кандидатуры[157]. Намек был сформулирован достаточно прозрачно, и ни один региональный парламент за все восемь лет существования этой практики ни разу не осмелился проголосовать против предложенного кандидата.

Устраняя решение Конституционного суда по закону 2000 г., которое обуславливало право президента на увольнение губернаторов, наличием трех судебных решений, новый закон предоставлял президенту ничем не ограниченное право отстранить губернатора от должности своим указом. Конечно, в законе было прописано, что решение об отставке президент должен официально мотивировать. Но достаточными причинами для отстранения неугодного руководителя региона являлись такие размытые основания, как утрата доверия президента и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей[158].

Доминирование Кремля в Думе было более чем очевидным – президентский законопроект поддержали четыре пятых депутатов. Впрочем, и губернаторы уже хорошо понимали новые правила игры и даже не пытались сопротивляться Кремлю. Лишь один из них, глава Ненецкого автономного округа Владимир Бутов, открыто заявил, что «население регионов должно самостоятельно выбирать, кто ими будет руководить. Это право им предоставлено Конституцией России. Схема выборов глав регионов через законодательные собрания будет неэффективной»[159]. Вскоре против Бутова возбудили уголовное дело, и суд приговорил его к трем годам заключения условно, хотя заявленный пострадавший отказался от своих показаний и претензий[160].

Более того, губернаторы быстро нашли «сладкую пилюлю» в новом законе. Если до этого момента их пребывание в должности было ограничено двумя сроками, то новый закон убирал это ограничение – президент мог неоднократно назначить губернатора на должность. Поняв новые реалии, губернаторы не стали терять время: сразу после вступления закона в силу половина губернаторов подала президенту заявления об отставке, рассчитывая на переназначение. При этом никто из них не обращал внимания на такую мелочь, как срок истечения их полномочий. Как показала практика, большинство сделали правильный выбор: из подавших в отставку 44 губернаторов лишь 7 не были переназначены на свою должность[161].

Тогда же, в 2004 г., были введены новые правила выборов в региональные парламенты, согласно которым как минимум половина депутатов должна была избираться по партийным спискам, при этом только федеральные партии могли выставлять своих кандидатов. До этого времени партии играли крайне незначительную роль в регионах, поскольку содержание региональной сети требовало колоссальных организационных и финансовых ресурсов. Поэтому сильные региональные политики понимали, что принадлежность к партии ничего им не добавляла, и не видели смысла вешать на себя партийные ярлыки. Если в ходе губернаторских выборов между летом 1995 г. и весной 1997 г. каждый пятый кандидат заявлял о своей принадлежности к какой-либо партии, то на выборах между летом 1997 г. и концом 1999 г. это делал только каждый седьмой, а в 2000–2002 гг. – лишь каждый пятнадцатый. Одним словом, на региональных выборах между собой конкурировали политики, а не партии.