Помимо этого, Шувалов основал в 1754 году Дворянский заемный банк и Купеческий банк для выдачи кредитов – как долгосрочных, под залог имущества, так и краткосрочных, коммерческих. Ни один из банков не просуществовал долго (Коммерческий банк закрылся в 1782 году, Дворянский – в 1786-м): основными заемщиками того и другого были знатные вельможи, включая министров и самого Шувалова – заставить их возвратить взятые суммы оказалось невозможным. В царствование Екатерины II функции ссудных организаций и сберегательных касс выполняли еще несколько учреждений, в том числе воспитательные дома в обеих столицах и Приказы общественного призрения в губерниях. Но они мало что могли сделать для обеспечения нужного притока капиталовложений в промышленность. Можно было брать займы у частных лиц, но под большой процент (до 20 %), хотя при Шувалове максимальная ставка была установлена в 6 % (Уложение 1649 года запрещало какое бы то ни было ростовщичество). Однако у купцов имелся доступ к нескольким полезным коммерческим инструментам: надежность крупных покупок обеспечивала эффективная, регулируемая государством система векселей. Вексельный устав (1729) предусматривал возможность обращения в коммерческие суды (подконтрольные городским властям), которая сохранялась в течение всего столетия. Эти же суды защищали договорные права.

На протяжении всего XVIII века государство в той или иной мере зависело от монополий, претендуя на исключительный контроль над стратегическими и крайне прибыльными товарами, такими как драгоценные металлы, соль и спиртное. Монополия также накладывалась на продукцию отраслей, зависевших от предоставляемой государством рабочей силы (поташ, икра, деготь, смола, ворвань) или на товары, пользовавшиеся большим спросом (икра, ревень, табак), поставки которых государство могло без труда контролировать. Как напоминают Кэхэн и Ананьич, на казенные монополии приходилась лишь небольшая часть русского экспорта – 10–15 %. Государство никогда не стремилось установить контроль над большинством важных экспортных товаров, таких как лен, железо, сало и зерно, и на протяжении всего столетия в основном поощряло частных предпринимателей. Петр I, к примеру, в 1719 году упразднил монополию почти на все экспортные товары для поощрения частной торговли. В 1763 году, при Екатерине II, государство отказалось почти от всех монополий, исключением стали такие товары, как поташ и железо (их постигла та же участь в 1773 году), спиртное и соль.

Именно спиртное и соль были наиболее «постоянными» и прибыльными для государства монопольными товарами. Шувалов, несколько уменьшивший подушную подать – уступка крестьянам, – одновременно поднял цены на них; поступления от косвенных налогов выросли в 2,7 раза. Он также снискал расположение дворянства, предоставив ему монополию на винокурение (1754) – под нее не подпадали лишь государственные винокуренные заводы. До 1750-х годов производство было диверсифицировано, водка и соль продавались непосредственно в городах и деревнях; теперь же напитками, произведенными в дворянских имениях, стали торговать купцы. Если в 1749 году винная монополия давала 12,8 % всех государственных доходов, то через десять лет – 21,2 %. В 1760-х годах эта цифра составляла уже 25 %, еще 7−10 % приносила соляная монополия.

Существовало два способа управления монополиями со стороны государства: прямой контроль за продажами со стороны чиновников и отдача на откуп. При Елизавете многие вельможи получали доход с прибыльных монополий, но Екатерина II, считая, что откупа способствуют продажности и лишь в редких случаях приносят казне максимально возможную выгоду, упразднила все монополии, кроме винной и соляной. В 1763 году государство вернуло себе контроль над таможенными поступлениями – была создана Главная государственная над таможенными сборами канцелярия. Были предприняты и меры в направлении либерализации: в 1760-х годах виноторговля была разрешена представителям всех сословий (дворянам, мещанам, государственными крестьянам и даже крепостным), а после реформы 1775 года продажа спиртного перешла в ведение губернских казначейств, которые выдавали соответствующие права в пределах губернии и осуществляли более пристальный надзор. Еще одно послабление было сделано в 1795 году: помещики отныне могли продавать алкоголь напрямую казне, минуя посредников.

Таким образом, откупа не были повсеместно распространенным явлением; в отличие от Франции и Османской империи, Россия пользовалась этим средством с осторожностью (главным образом применительно к винной монополии) – и не случайно. При такой системе бо́льшая часть дохода уходила откупщикам, народ становился жертвой разного рода злоупотреблений, а главное – размывался контроль центра над региональными элитами. Имелось и соображение практического свойства: в России не было элит, обладавших ресурсами, достаточными для вложения в различные откупа. Так или иначе, благодаря пресловутому контролю центра Россия в этом случае избежала ловушки, которая могла бы привести к ослаблению государства.

В своей экономической политике Екатерина II двигалась в сторону либерализации, открывая возможности для все новых социальных групп. В этом она следовала рекомендациям своих советников-физиократов, которые с 1750-х годов вели споры со сторонниками меркантилизма. Еще одним шагом в этом направлении, начиная с 1780-х годов, стал постепенный рост экспорта излишков зерна на европейский рынок, готовый поглощать продовольствие в огромных количествах. Это касалось в особенности пшеницы, поскольку она не была основным продуктом питания для населения российских деревень и городов. На протяжении второй половины века экспорт зерна, прежде всего пшеницы, вырос в 47 раз.

В то же время Екатерина, проявляя прагматизм, продолжала вести протекционистскую политику, особенно в отношении хлебного рынка. Еще при Петре I вывоз ржи был запрещен в интересах внутренней стабильности; Екатерина сохранила запрет, внимательно следя за ценами на хлеб и уменьшая количество экспортируемого зерна, когда его не хватало в стране (например, в 1785–1786 годах). Ее представления об идеальном обществе подразумевали, что выходцы из каждой социальной группы должны заниматься предназначенным для них делом (купцы – торговать, крестьяне – обрабатывать землю), и поэтому она поощряла создание небольших крестьянских мануфактур, не стремясь открывать рынок труда для промышленников. В ее «Наказе» 1767 года мы читаем: «Земледелие есть первый и главный труд, к которому поощрять людей должно; второй есть рукоделие из собственного произращения». При Павле I контроль со стороны властей вновь усилился. Павел оставил в силе сравнительно либеральные тарифы 1780-х годов, сохранил надзор над хлебным рынком, восстановил Коммерц-, Берг- и Мануфактур-коллегии.

Как бы то ни было, значение косвенных налогов в течение XVIII века возросло. При Елизавете поступления от экспорта выросли в 2,5 раза, а доходы казны от таможен – в три раза, благодаря росту спроса. К середине столетия косвенные налоги давали более половины государственных доходов, хотя до того преобладали прямые налоги. В 1762 году к косвенным поступлениям относились доходы от государственных монополий, соляной, но особенно винной (около трети от общей суммы), таможенные пошлины на ввоз и вывоз (около десятой части), поступления от сдачи в аренду государственной собственности