Идея создания объединенных комитетов из правительственных чиновников, частных предпринимателей и думских депутатов для решения проблем военного снабжения родилась на неофициальных собраниях промышленников с политическими деятелями, проходивших в начале мая в Москве и Петрограде. Один из самых горячих сторонников этой идеи, М.В.Родзянко, отправился в Ставку для переговоров с вел. кн. Николаем Николаевичем. Тот охотно принял предложения Родзянки и рекомендовал их царю, у которого они тоже не вызвали возражений101. Таково было происхождение «Особого совещания для объединения мероприятий по обеспечению действующей армии предметами боевого и материального снабжения». Сухомлинов, еще занимавший тогда пост военного министра, с опаской наблюдал такое вмешательство неофициальных лиц в дела, которые, по его мнению, их ничуть не касались. Однако выбора у него не было, и он вынужден был взять на себя председательство в новообразованном совещании. Это учреждение обеспечило существенное увеличение производства снарядов в 1915 году, и его успех в том же году привел к созданию по его образцу других особых совещаний.

В июле кабинет министров принял решение учредить смешанный гражданско-правительственный комитет; устроенный по модели недавно образованного британского министерства военного снабжения, он призван был мобилизовать на военные нужды российскую промышленность и получил название «Особое совещание по обороне страны». Николай одобрил это решение, и в августе оно было представлено на рассмотрение законодательных палат. Думское большинство горячо его приветствовало, хотя ораторы от социалистов Керенский и Чхеидзе нашли эту меру недостаточной102. Создание Особого совещания обещало улучшить дела в военной промышленности и, что не менее важно, давало к тому же Думе возможность влиять на политический процесс. Чтобы еще более утвердиться в этой роли, Дума предложила образовать подобные Особые совещания по проблемам продовольствия, военных перевозок и топлива103. В каждое из этих совещаний должны были входить представители двух законодательных палат, и, таким образом, чем больше было подобных учреждений, тем больше думских депутатов получали возможность участвовать в военных усилиях страны. В конце августа уже действовало четыре Особых совещания.

Из всех созданных бесспорно самым важным было Совещание по обороне. Как и в других, председательствовал в нем министр, в данном случае военный министр Поливанов. Совещание состояло из 36–40 членов, в большинстве своем гражданских лиц: десять из них были депутатами Думы и Государственного совета, четверо представляли Центральный военно-промышленный комитет (см. ниже) и двое — земства и городские управы104. Родзянко получал полную свободу действий в подборе неправительственных представителей105. Совещание по обороне пользовалось весьма широкими полномочиями. В его власти было конфисковывать частное производство, если оно работало неудовлетворительно, нанимать и увольнять директоров, устанавливать расценки. Первое заседание Совещания состоялось 26 августа в присутствии Николая и Александры, в дальнейшем заседания проводились дважды в неделю.

Для содействия осуществлению решений Совещания по обороне правительство санкционировало учреждение Центрального военно-промышленного комитета. Комитет расположился в Москве, возглавил его Гучков. Комитет ставил перед собой задачу перевести на военные рельсы средние и малые предприятия. Было открыто около 250 отделений комитета по всей стране, и через них размещались заказы на изготовление снарядов, ручных гранат, патронов и другого снаряжения. В результате деятельности комитета около 1300 средних и малых предприятий перешло на военное производство106. И как правительство ощущало необходимость в привлечении частного предпринимательства, так и частные предприниматели считали желательным укрепить сотрудничество с рабочими. С этой целью военно-промышленный комитет предпринял весьма необычный шаг, предложив предприятиям, работающим на военные нужды, где в производстве было занято 500 и более человек, выдвинуть своих рабочих представителей, Большевистские агитаторы выступили против этого предложения и на некоторое время затормозили рабочую инициативу107, однако меньшевикам, пользовавшимся среди рабочих большей популярностью, удалось преодолеть бойкот. В ноябре 1915 года под председательством рабочего-меньшевика К.А. Гвоздева стала действовать Центральная рабочая группа, которая содействовала усилиям военно-промышленного комитета по поддержанию рабочей дисциплины, предотвращению забастовок и удовлетворению нужд рабочих108. Участие рабочих в управлении производством и, косвенным образом, в управлении военной экономикой было для России феноменом, служащим для нас еще одним указанием на социальные и политические перемены, проведению которых способствовали вызванные войной обстоятельства.

Лидеры военно-промышленного комитета склонны были преувеличивать свой вклад в военную экономику; современные исследования говорят о том, что он составил лишь 2–3 % оборонного производства109. И тем не менее такие комитеты сыграли весьма важную роль, открыв доступ к некоторым сферам военной экономики, и поэтому оценивать их деятельность как «ненужную», «бесполезную» или даже как «помеху» — несправедливо110.

Достижения Совещания по обороне и военно-промышленного комитета можно продемонстрировать на примере снабжения артиллерии. Если в 1914 году российская промышленность была способна выпустить только 100–150 тыс. снарядов в год, то в 1915 году производство достигло 950 тыс., а в 1916 году — уже 1 млн. 850 тыс. штук. К этому времени о дефиците снарядов стали уже забывать. Накануне февральской революции русская артиллерия располагала даже большим количеством боеприпасов, чем ей требовалось: по 3000 снарядов на каждое легкое орудие и по 3500 — на тяжелое[111]. Для ускорения производства Совещание по обороне в начале 1916 года национализировало два крупнейших оборонных предприятия — Путиловский и Обуховский заводы в Петрограде, пришедшие в упадок из-за дурного руководства и стачек.

Из трех других Особых совещаний — по перевозкам, по продовольствию и по топливу — наиболее важным было первое. К его достижениям следует отнести наладку железнодорожного сообщения между Архангельском и Вологдой благодаря переделке узкоколейного пути на нормальный, что утроило объем перевозок из Архангельского порта военных грузов, доставляемых морем союзниками111. Это Совещание предприняло также прокладку железнодорожного пути в Мурманск.

Непосредственное значение Особых совещаний заключалось в их вкладе в военные усилия России, но они имели еще и крупный политический смысл. По словам историка Максима Ковалевского, они явились «совершенным новшеством»112 — как первые в России учреждения, где гражданские лица заседали на равных бок о бок с правительственными чиновниками. Совещания много сделали для стирания последних следов патриархальности и отеческих отношений, все еще пронизывавших государственную структуру России и предполагавших, что управление империей есть исключительная прерогатива царских ставленников и сановников. Возможно, это была не столь радикальная мера, каковой стало бы дарование парламенту права министерских назначений. Однако в процессе конституционного развития страны она явилась едва ли менее значительной вехой.