Если отбросить присущую императрице эмоциональность в оценках, то надобно в обоих случаях признать ее правоту: «Наказ» в сопоставлении с «Учреждениями о губернии» действительно выглядит «пустой болтовней», ибо изобиловал общими фразами программного содержания, в то время как «Учреждения» устанавливали структуру областной администрации и предлагали конкретные пути реализации вынашиваемых Екатериной идей. Но вместе с тем императрица была права, отмечая значение «Наказа», наметившего программу действий на будущее.

После изложенных выше предварительных замечаний переходим к анализу законодательных актов, направленных на реализацию идей Просвещения. Первым из них был «Устав благочиния или Полицейский», обнародованный 8 апреля 1782 года. В самом названии документа кроется противоречие. «Устав благочиния» предполагает комплекс мер по внедрению самых разнообразных добродетелей: милосердия, уважения к старшим, добросердечия, готовности оказать помощь ближнему, проявлять твердость в православной вере, соблюдать правила общежития и др. Слова же «или Полицейский» имеют в виду не сознательность подданного, не его добровольное восприятие добродетелей, а их насильственное внедрение, использование мер принуждения.

«Устав благочиния» предполагает обращение к разуму подданного, его пониманию необходимости или целесообразности той или иной меры. Понятие «Полицейский» имеет иной смысл: Устав не ограничивается внушением, но прибегает к насилию и перечисляет должностных лиц и учреждения, на которые возложена обязанность блюсти выполнение подданными перечисленных в Уставе рекомендаций. В этом плане «Устав благочиния или Полицейский» близок к законодательным актам петровского времени: он, подобно петровским законам, вторгается в частную жизнь подданных и регламентирует ее. Отличие состоит в том, что в «Уставе» отсутствует присущее петровским актам применение разнообразных санкций: штрафов, физических истязаний, ссылки на каторгу и т. п.

Нас в первую очередь интересует «Устав» как памятник, пронизанный идеями Просвещения. Наиболее выпукло эти идеи выражены в специальном разделе «Правила добронравия». Под ними подразумеваются поступки подданного, достигшего совершенства благодаря беспрекословному выполнению следующих заповедей: не чини «ближнему, чего сам терпеть не можешь»; на зло отвечай добром; если сотворил обиду, то, по возможности, удовлетвори обиженного; помогай в беде: «веди слепого, дай кровлю неимущему, напой жаждущего», протяни руку помощи утопающему, «с пути сошедшему указывай путь».

«Устав» определяет и поведение подданного в храме. Здесь он перекликается с Уложением 1649 года, но исключает его жестокие меры наказания; он предписывает входить в храм «с благоговением, и вести себя в церкви и во время хода с крестами благочинно». Принципиальное новшество в вопросе вероисповедания по сравнению не только со временем принятия Уложения, но и с недалеким прошлым состояло в веротерпимости — это результат влияния идей Просвещения.

«Устав» не ограничивался требованием соблюдать христианские заповеди, он регламентировал семейную жизнь подданных. Глава семьи — муж, он должен жить с супругой «в согласии и любви», извинять недостатки, «облегчать ее немощи, обеспечивать ее пропитанием». Что касается супруги, то «Устав», как и Домострой XVI века, отводит ей в семье подчиненную роль: она «пребывает в любви, почтении и послушании к своему мужу» и оказывает ему всякое «угождение». Положение детей в семье также близко к домостроевскому: «родители суть властелины над своими детьми».

«Устав благочиния или Полицейский» распространял свои нормы на подданных, обитавших в городах. Определялась структура учреждений и должностных лиц, отвечавших за выполнение установленных «Уставом» норм. Главным учреждением являлась Управа благочиния, председательствовал в которой городничий, а членами являлись приставы по уголовным и гражданским делам, а также два ратмана. Управе вменялось в обязанность соблюдение порядка, навеянного идеями Просвещения: «Управа благочиния выслушивает всех без изъятия: убогих, богатых, сильных, бессильных, знатных и незнатных».

На попечении Управы благочиния находилось благоустройство города и жизнь горожан; Управа должна была следить, чтобы жизнь эта текла в русле спокойствия и законности — преследовала новизну, то есть то, что не предусмотрено указами. Длинный перечень обязанностей Управы благочиния включал множество как значительных, так и мелочных забот, начиная от наблюдения за состоянием бань (девочкам и мальчикам, например, разрешалось мыться в женских и мужских банях до семи лет), дорог, мостов, за качеством продаваемых товаров, соблюдением указов о запрещении роскоши, азартных игр и плясок до обедни, и заканчивая полицейским надзором за благонадежностью населения города: без разрешения запрещалась организация товариществ и братств, театральных представлений, незаконных сходбищ и др. Управа благочиния рассматривала мелкие уголовные преступления и иски, не превышавшие сумму в 20 рублей. Основанием для рассмотрения подобных дел являлось устное заявление истца. Если дело не решалось полюбовным согласием в течение суток, то оно передавалось в обычный суд.

Исполнительными органами Управы благочиния являлись квартальные надзиратели, а в крупных городах, поделенных на две и более части, — частные приставы.

Уставом благочиния нарисован портрет идеального должностного лица, наделенного комплексом добродетелей и лишенного пороков и недостатков: он обязан проявлять человеколюбие, добросовестное отношение к службе, стремление к достижению общего добра, бескорыстие, обязан чинить равный суд, покровительствовать невинному и скорбящему, воздерживаться от взяток, ибо они «ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду». В своих поступках они должны руководствоваться исключительно законом.

Достаточно беглого знакомства с «Уставом благочиния или Полицейским», чтобы убедиться в том, что он изобразил рафинированного подданного и столь же рафинированного чиновника, им управлявшего. Если бы все, кого имел в виду «Устав», руководствовались его наставлениями, то перед нами предстал бы идеальный подданный из горожан, образ которого могла создать только голова просвещенного монарха. В этом плане «Устав» по идейному содержанию близок к «Наказу», но столь же, как и тот, далек от реалий крепостной России. В то же время он существенно отличался от «Наказа». Управа благочиния и ее органы располагали властью, следовательно, способны были осуществлять функции, начертанные в «Уставе», в то время как «Наказ» подобных органов не учреждал. Поэтому нет оснований полностью отрицать назначение этого акта, определенное в преамбуле к нему: «Устав благочиния или Полицейский» учреждался «для споспешения доброму порядку, удобнейшего исполнения законов и для облегчения присутственных мест и по недостатку установления, до себя затрудняющих…»[175].

В один и тот же день, 21 апреля 1785 года, императрица обнародовала две жалованные грамоты, которым была уготована долгая жизнь. Одна из них была адресована дворянству и пышно называлась «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства», другая предназначалась горожанам и называлась скромнее: «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Обе грамоты, как и многие нормативные законы екатерининского царствования, отражали противоположные тенденции внутренней политики Екатерины II. С одной стороны, они укрепляли сословный строй, консолидировали дворянство и горожан, то есть укрепляли феодальную структуру общества. С другой стороны, обе грамоты отдавали дань идеям Просвещения, по сути носившим буржуазный характер.