Губернскую администрацию возглавляло губернское правление, в котором председательствовал губернатор; членами правления являлись два советника. Губернатору подчинялись все правительственные учреждения губернии, а также сословные суды.

Вторую строку в списке губернских учреждений занимала Казенная палата, ведавшая доходами и расходами, промышленностью и торговлей губернии. Важность этого учреждения подчеркивалась тем, что возглавлял его вице-губернатор.

Далее следовали две судебные палаты — Палата гражданских дел и Палата уголовных дел. Обе палаты являлись высшими судебно-апелляционными инстанциями. Постановление Палат можно было обжаловать в Сенате, но только в том случае, если сумма иска была не менее 500 рублей.

Реформа вводила ряд новых учреждений, аналоги которым отсутствовали в структуре администрации предшествующего времени. К ним в первую очередь относится Приказ общественного призрения — наиболее яркое проявление политики просвещенного абсолютизма в проведении областной реформы. Председательствовал в Приказе сам губернатор. Новому учреждению были подведомственны школы, больницы, богадельни, сиротские дома, дома для умалишенных. Правительство выделяло на все эти нужды сравнительно небольшую сумму — 15 тысяч рублей в год и рекомендовало проявлять Приказу инициативу в привлечении средств благотворителей и меценатов.

Принципиально новым учреждением, тоже порожденным политикой просвещенного абсолютизма, являлся Совестный суд, стоявший особняком среди судебных учреждений. Он состоял из шести заседателей — по два от каждого из трех сословий: дворян, горожан и незакрепощенных крестьян. Руководил Совестным судом судья, назначенный наместником. Совестный суд, с одной стороны, должен был смягчать жесткость закона, а с другой — восполнять его отсутствие. Главная его задача — примирение тяжущихся сторон. Если примирение не состоялось, то дело передавалось обычному суду.

Совестному суду предоставлено право считать противозаконным содержание в тюрьме свыше трех суток, если арестованному не предъявлено обвинение. Он же мог отдать арестованного на поруки. В своих решениях Совестный суд руководствовался законами, но учитывал и нравственное начало, человеколюбие, милосердие и т. д. Императрица, кстати, гордилась Совестным судом, полагала, что он станет «могилой ябедам», но подобных надежд он не оправдал.

Мемуарист Г. С. Винский назвал Совестный суд «кукольной игрой», ибо его реальные права были значительно уже, чем в Англии, из законодательства которой императрица заимствовала саму идею. Так, в Англии на поруки запрещалось отдавать лиц, совершивших два тяжких преступления: измену и убийство. Согласно же «Учреждениям о губернии» на поруки можно было брать лиц, не причастных к оскорблению монарха, измене, смертоубийству, разбою и воровству, иными словами, Совестный суд мог рассматривать только имущественные дела и мелкие преступления, а также преступления, совершенные душевнобольными и несовершеннолетними.

«Учреждения о губернии» начинили областные учреждения множеством судов. Все они были сословными и состояли из чиновника, возглавлявшего суд и назначаемого правительством, и выборных представителей от каждого сословия. Судебные иски дворян вершил Верхний земский суд; дела купцов и мещан разбирал Губернский магистрат, а свободных крестьян — Верхняя расправа.

Контроль за деятельностью губернских учреждений осуществлял губернский прокурор, подчинявшийся наместнику. В обязанность губернского прокурора входила защита населения от незаконных поборов, наблюдение за содержанием арестантов и т. д.

Уездная администрация находилась в руках дворян. Высшим органом власти в уезде являлся Нижний земский суд, состоявший из избранных местными помещиками заседателей во главе с капитан-исправником. Нижний земский суд был наделен исключительной властью в уезде: он исполнял распоряжения губернских учреждений, приводил в исполнение приговоры судов, предотвращал распространение эпидемий и эпизоотий, осуществлял сыск беглых крестьян, наблюдал за торговлей. Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению.

Судебные учреждения в уезде копировали губернские судебные органы: Уездный суд разбирал дела дворян данного уезда и подчинялся Верхнему земскому суду; Городовой магистрат судил горожан и подчинялся Губернскому магистрату; наконец, Нижняя расправа, судившая свободных крестьян, подчинялась Верхней расправе. В отличие от названных выше судебных учреждений дворян и горожан, Нижняя расправа не была выборной, ее председатель назначался правительством.

Город представлял самостоятельную административную единицу. Главной фигурой в городе был городничий, или комендант, а в двух столицах — обер-полицеймейстер. Кандидата на должность городничего представляло на утверждение Сената губернское управление. Городничий отвечал за состояние дорог, весов, приобщал всех к трудолюбию, искоренял нищенство. Судебные функции в городе осуществлял Городовой магистрат и Совестный суд, разбиравший торговые дела.

Губернская реформа положила начало истории дворянства как сословия, правда, пока на уездном уровне. Один раз в три года дворяне съезжались в уездный город для избрания предводителя дворянства и должностных лиц в администрацию и суд. Появились условия для обсуждения сословных требований дворян. Сама возможность общения укрепляла корпоративное начало и содействовала консолидации привилегированного сословия. Важной фигурой в уезде становился предводитель дворянства; он председательствовал в дворянской опеке и руководил выборами должностных лиц.

О мере престижности должности предводителя дворянства свидетельствует состав предводителей Тульской губернии: среди 12 уездных предводителей был один генерал-поручик, два генерал-майора, два бригадира, два коллежских советника, четыре майора и один гвардии поручик[172]. Впрочем, в последующие годы привлекательность выборных должностей в губернской администрации пала, прежде всего, вследствие из года в год усиливавшегося давления, испытываемого дворянским собранием со стороны наместников и губернаторов. По свидетельству М. М. Щербатова, наместники и губернаторы «быв деспоты в губерниях, всегда могут иметь некоторую партию для избрания, кого пожелают». Наблюдение Щербатова подтверждают свидетельства иностранцев, относящиеся к началу 90-х годов XVIII века: генерал-губернаторы так сильно влияли на решение дворянских собраний, «что результаты этих собраний можно считать совершенно сведенными к нулю. Известно заранее, кого выберут, потому что кандидаты указаны свыше и власть охотно жертвует формой назначения, раз дворянство этим удовлетворяется». Современник В. Н. Каразин отмечал падение интереса и пренебрежение к выборным должностям в уездной администрации: «Никто из людей достойных не хотел быть выбранным в уездные чины или в Верхний земский суд, и сии места предоставляли, как милостыню, дворянам, не имеющим других способов к жизни. Вообще примечено, что первые выборы в губерниях были и самые лучшие: тогда еще не успели рассмотреть всех сих последствий, и намерения монархини произвели всеобщий энтузиазм к добру; простыл сей жар, когда увидели, что беспристрастие выбирающих и бескорыстие избранных были равно посмеяны… что уездные присутственные места суть пустые инстанции», а дела вершатся в правительственных учреждениях губерний.