Положительное значение реформы состояло и в постепенном изменении внешнего облика уездных и губернских городов; реформа придала им более благоустроенный вид: в губернских центрах сооружались фундаментальные здания для правительственных учреждений и резиденций наместников и губернаторов, центральные улицы многих городов обзавелись мостовыми и ночным освещением. Губернская столица приобретала троякое значение: она являлась экономическим, административным и культурным центром округи.

По свидетельству Болотова, Тула, центр прежней провинции, город «очень малозначащий», превратился в «знаменитый» центр наместничества. «И подлинно, — вспоминал Болотов, — город сей в сравнении тогдашнего его состояния с нынешним ничего почти не значил, а в течение истекших с того времени тридцати лет он так много во всем преобразился и произошло в нем столь много важных перемен как в рассуждении красоты и порядка строения, так и других обстоятельствах, что если б можно было воскресить ныне кого-нибудь из умерших в тогдашнее время, то он бы и не узнал бы его почти совсем, а почел бы его каким-нибудь другим городом».

А. Т. Болотов с восторгом описывает спектакли созданного им в уездном городе Богородицке любительского театра, в котором он выступал сразу как автор пьес, режиссер и художник-декоратор. Зрителей, никогда не бывавших в настоящем театре, поразила декорация с видом плывущего по воде корабля.

Создание театра было приурочено к открытию в Богородицке ярмарки, во время которой в город съехалось множество дворян, купцов и крестьян. Конечно, Болотов — уникальное явление в истории России второй половины XVIII века: далеко не во всех губернских, не говоря уже об уездных городах, существовали любительские театры, печатались газеты. Но губернские центры как бы состязались друг с другом, чтобы завести и то и другое.

Создание новых учреждений на местах вызвало ломку центрального аппарата в столице. Реформа сопровождалась децентрализацией управления, перенесением заведений правительственной администрации из центра на места, в губернии, где созданные учреждения дублировали компетенцию коллегий. В самом деле, если Казенная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то исчезла надобность в существовании Мануфактур-, Берг-, Камер— и Штатс-контор коллегий. Появление в губернии Палаты уголовных дел нанесло удар по Юстиц-коллегии, а Палаты гражданских дел — по той же Юстиц-, а также Вотчинной коллегиям. В итоге областная реформа разрушила коллегиальную систему управления. Сохранили свое значение только первейшие три коллегии, ведавшие такими делами, децентрализация управления которыми противопоказана: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Им было предоставлено право решать вопросы в пределах своей компетенции, не докладывая Сенату.

Первой жертвой областной реформы стала в 1780 году Мануфактур-коллегия. Вслед за нею одна за другой пали Штате-контор-коллегия (1782 год), Главный магистрат (1783), Берг-коллегия (1784), Камер-коллегия (1785), Вотчинная и Юстиц-коллегии (1786). Столь продолжительное существование коллегий, надобность в которых исчезла, связана с накоплением в них огромного количества нерешенных дел.

Децентрализация управления имела еще одно следствие — она укрепила абсолютную власть императрицы. Это наблюдение представляется парадоксальным лишь на первый взгляд. В самом деле, ликвидация коллегий и управление периферией через наместников прибавило власти монарху; место учреждения заняло доверенное лицо монарха — наместник. Решение многих вопросов замыкалось лично на Екатерине.

Верховная власть в стране принадлежала и ее предшественницам и предшественникам, но те царствовали, а не управляли. Екатерина и царствовала, и управляла. Децентрализацией управления она усложнила бремя своих забот и в то же время раздвинула поле своей деятельности и круг обязанностей: рычагов влияния на ход событий у Екатерины прибавилось.

Название главы требует пояснений. Почему именно 80-е годы XVIII столетия мы относим к пику политики просвещенного абсолютизма? Ведь в советской историографии прочно утвердился тезис, что эта политика дала самые плодотворные результаты в 60-е годы. Именно тогда Екатерина II осуществила секуляризацию церковных владений, основала Вольное экономическое общество и Смольный институт, составила знаменитый «Наказ» и созвала Уложенную комиссию 1767–1768 годов. Но на 80-е годы падает обнародование и реализация не менее важных нормативных актов: Устава благочиния или Полицейского (1782), Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (1785), Грамоты на права и выгоды городам Российской империи (1785), Устава народных училищ (1786), Устава о повивальных бабках (1789).

Строго говоря, принципиальные различия между внутренней политикой 60-х и 80-х годов отсутствовали: она оставалась продворянской, крепостнической и в то же время ориентировалась на распространение просвещения, совершенствование человеческой натуры и смягчение нравов. Различия между двумя этими периодами носили более количественный, чем качественный характер: цели оставались прежними, но менялись способы их достижения. Между манифестом о вольности дворянской 1762 года и Жалованной грамотой благородному дворянству 1785 года такое же различие, как между организацией Смольного института в 1764 году и созданием сети народных училищ в 1786 году — иной масштаб явлений, иные мерки их распространения.

Самый консервативный элемент внутренней политики Екатерины составляло строгое соблюдение интересов дворянства — императрица свято блюла обещание, данное сразу же после вступления на престол, что крестьяне останутся в прежнем повиновении помещикам. Убедительнее всего верность этим обещаниям императрица проявила в структуре бюджета государства и в ее финансовой политике: основную часть из десятилетия в десятилетия увеличивавшихся доходов казне приносили не прямые, а косвенные налоги. На протяжении трех четвертей столетия размер прямого налога — подушной подати, — установленный в 1724 году, оставался неизменным — 70 копеек с мужской крестьянской души. За эти же десятилетия оброчные повинности в пользу помещика увеличились с 40 копеек до четырех-пяти рублей. Если учесть падение курса рубля, то можно констатировать не подлежащий сомнению факт: размер повинности в пользу казны сократился, а в пользу помещиков увеличился если не в десять — двенадцать, то по крайней мере в пять-шесть раз. Таким образом, львиная доля трудовых доходов крестьянина оседала не в государственной казне, а в карманах помещиков, у которых были все основания восхвалять императрицу.

Тем не менее доходы государства в 1796 году превышали доходы 1763 года более чем в четыре раза. Отчасти увеличение дохода происходило за счет прироста населения — с 16 миллионов в 1775 году до 36 миллионов в 1796 году. Подушная подать обеспечивала в казну чуть более половины доходов. Остальная часть бюджета пополнялась за счет косвенных налогов — эксплуатации винной и соляной регалий, а также доходов от внешней торговли.

Императрица на протяжении почти всего царствования руководствовалась идеями, изложенными ею в «Наказе» Уложенной комиссии, и депутатскими наказами. Эти документы в царствование Екатерины имели такое же значение, какое в свое время выпало на долю проектов, поданных дворянами в 1730 году в связи с «затейкой» верховников. Впрочем, у Екатерины можно обнаружить две внешне противоречащих друг другу оценки своего детища — «Наказа» Уложенной комиссии. В апреле 1775 года, извещая Гримма о завершении работы над законом о реформе местной администрации, она писала: «„Наказ“ мне в эту минуту представляется пустой болтовней». Десять лет спустя, в 1785 году, когда в руках императрицы оказались резкие отзывы Дидро о ее «Наказе», она решительно встала на защиту своего творения. Тому же барону Гримму она писала: «Я же утверждаю, что мой „Наказ“ был не только хорош, но превосходен, и хорошо соображен с обстоятельствами, ибо осмнадцать лет как он существует, он не только ни в каком отношении не сдался, но еще все хорошее, что произошло за это время и что признается всеми, проистекало из основных начал, установленных этим „Наказом“»[174].