Для производства всей сложной финансовой операции предлагалось создать особый новый орган с чрезвычайными полномочиями, комиссию децемвиров с преторской властью, выбираемую половиною триб. Децемвиры должны были, прежде всего, подобно гракховским триумвирам, составить опись всей казенной земли в провинциях, решая при этом полномочно спорные вопросы о праве владения и располагая полным авторитетом для возвышения взносов с ager publicus в любом размере. Предлагалось как бы сосредоточение управления государственных имуществ в особом ведомстве с выделением его от финансового контроля сената. Децемвиры должны были далее получить в свое распоряжение отдельную кассу; к ним поступала бы вся выручка от продажи государственных имуществ, от выкупа повинностей, от сбора увеличенного налога с пользователей казенной земли.

Та же финансовая комиссия должна была сделаться и землеустроительной. Какие земли должны были поступить в ее владение и распоряжение? Одна группа была предусмотрена уже в законопроекте, именно остатки «общественного поля» в Италии, Кампанский ager и Стеллатский, которые предполагалось изъять из пользования арендаторов и раздать колонистам участки по 10 югеров. Из Кампанского ager должно было, таким образом, получиться до 5000 наделов; но владельцы их составляли бы только небольшой разряд среди новопоселенцев, наилучше устроенный в особенно плодородной области. Далее предполагалось множество других наделений на закупаемых территориях. Децемвирам предоставлялось определить те земли, которые были бы желательно приобрести для устройства крестьянских наделов. Этот параграф проекта как будто свидетельствует в пользу провозглашения принципа принудительного отчуждения земель. Но, с другой стороны, Цицерон говорит, что трибун не решился объявить принудительности и предоставил дело добровольным соглашениям, а это должно будет открыть полный простор злоупотреблениям и взяткам со стороны членов комиссии.

Неясен еще другой важный пункт проекта Рулла, отношение его к сулланским наделам. При всяком приступе к аграрной реформе партии должны были с особенно напряженным вниманием ждать, как отнесется инициатор к большой экспроприации, совершенной всесильным диктатором в интересах своих крупных и мелких вассалов. Будет ли поднят вопрос о правильности этих раздач, совершенных на новом праве, при произвольном изгнании старых владельцев, будет ли сделана попытка восстановить права этих владельцев, или, напротив, экспроприация будет окончательно, юридически закреплена? Положение Рулла в этом смысле было очень затруднительно. Согнанные Суллою владельцы составляли, может быть, главную заботу демократической партии, во всяком случае, они должны были образовать важную категорию в числе вновь наделяемых колонистов. С другой стороны, опасно было затрагивать сулланцев, составлявших значительную силу: демократы не могли решиться предпринять законодательный поход для пересмотра права их владений, полученных в гражданской войне. В то же время многие сулланцы желали отделаться от своих земельных владений, и покупка их участков являлась особенно подходящей, может быть, именно для водворения прежних экспроприированных владельцев. В этом смысле, вероятно, и был составлен соответствующий параграф проекта. Для противника открывалось слабое место, и Цицерон дает понять, что трибун, при своей готовности заплатить сулланцам полную сумму стоимости их владений, собирается утвердить в правах владения недавних узурпаторов, собственников, пользующихся наихудшей репутацией. Какое скандальное снисхождение со стороны вождя демократии!

Намеренно ли Цицерон улавливал и преувеличивал некоторые неслаженности и частные противоречия проекта или действительно предложение Рулла заключало в себе недоговоренность? Если даже допустить последнее, то все-таки lex agraria 63 г. остается замечательным документом социально-политической мысли римской демократии. Недаром так всполошились противники и недаром выставили они для возрождения своего лучшего оратора, которому, в свою очередь, пришлось поработать над опровержением широкого и сложного проекта, обещавшего реформу чуть ли не всех финансовых, административных и земельных отношении в империи. Возражения Цицерона помогают нам выяснить всю важность предполагавшихся перемен. В свою очередь речи Цицерона об аграрном законе отмечают крупный кризис в его собственной политической карьере; они обнаруживают в то же время глубокий и окончательный разлад между разными группами оппозиции. Надо иметь в виду, что Цицерон, выступивший в политике с 70 года под эгидой Помпея и в интересах денежных капиталистов, считался в рядах партии популяров. В качестве кандидата этой партии он прошел на выборах в конце 64 года, и об этом он сам заявляет в своей речи об аграрном законе, которая была произнесена в первые дни его консульства.

Положение консула, избранника демократии, довольно трудно. Он должен принять наследие своей партии, между прочим, и традиции великих ее основателей, Гракхов; он не может не одобрить в принципе аграрного закона. А между тем он должен, во что бы то ни стало и целиком, отвергнуть проект. Причина как нельзя более ясна: закон Рулла наносит решительный удар всему управлению римских откупщиков, а вместе с тем и авторитету того императора, которого они поддерживали на Востоке. В самом деле, главные статьи государственной аренды будут изъяты из сдачи на откуп и посредством продажи капитализованы; вместо цензора, ведущего аукционы с компаниями откупщиков, в управление государственными имуществами вступит новая, очень деятельная и широко наделенная полномочиями комиссия с собственной кассой и своим большим штатом чиновников. Цицерон ссылается на то, что одних землемеров потребуется децемвирам в количестве 200 ежегодно, не говоря о множестве писцов, курьеров, бухгалтеров, техников. Наконец вместе с выкупом оброков, пошлин и повинностей, которые эксплуатировались до сих пор откупщиками, местное население провинций должно будет освободиться от давления этих посредников и получить самостоятельное управление своими финансами. Цицерон возмущен объявленным в аграрном проекте отчислением в продажу тех угодий, из которых в настоящую минуту извлекают доход откупщики. Устранение этих посредников, доставляющих казне важнейшие взносы подданных, будет, по его мнению, иметь один только результат – полную неустойчивость в денежных делах. И уже одно вероятие такого оборота успело, как он говорит, привести к потрясению кредита на римской бирже.

Еще другой пункт глубоко возмущает Цицерона – именно, дерзкое покушение трибунского проекта на авторитет великого восточного императора Помпея. В самом деле, изумительное, небывалое притязание! Помпей воюет, правда, по поручению народа римского, но ему передано неограниченное право распоряжаться в стратегическом, финансовом, административном отношении, он приобрел громадную добычу, и теперь обыкновенный гражданский магистрат, скорее агитатор, чем властное лицо, осмеливается требовать отчета от крупнейшего princeps’а, собирается установить какую-то новую, тоже чисто гражданскую комиссию над провинциями, над новыми колониальными владениями и над самим императором, одолевшим стольких царей! Цицерон не находит слов, чтобы выразить свое негодование; он старается высмеять вконец автора проекта и изображает карикатурную картину, как Рулл в качестве трибуна и децемвира приедет в Понт, бывшее царство Митридата, и вызовет к себе Помпея властным приказом: «Прошу принять меры, чтобы прибыть ко мне немедленно в Синоп и привести военные подкрепления, пока я буду производить распродажу тех земель, которые ты приобрел своей работой».