Термин РОА немцы использовали для обозначения совокупности русских воинских формирований в составе вермахта. До осени 1944 года эти формирования не имели единого русского командного центра, были рассредоточены по всем фронтам и подчинялись командирам немецких подразделений, в состав которых входили. Когда русские части начали сводиться воедино, образовавшаяся таким образом армия получила название «Вооруженные силы Комитета освобождения народов России» (ВС КОНР). Понятие РОА при этом сохранялось как традиционное. ВС КОНР находились под командованием Власова и имели статус равноправного союзника германских вооруженных сил, подчиненных германскому командованию лишь в оперативном отношении.

Первый политический документ власовского движения был составлен 3 августа 1942 года. Это был меморандум германскому Верховному командованию за подписями Власова и полковника В.И. Боярского. Авторы меморандума давали понять, что они являются выразителями мнения определенной части советского общества, желающей свержения правительства Сталина и изменения формы государственного устройства России. Власов и Боярский отметили, что для оппозиционно настроенных граждан СССР остается нерешенным вопрос: к кому примкнуть — «к Германии или к Англии и Соединенным Штатам. Главная задача — свержение правительства — указывает на Германию, поскольку Германия провозгласила целью войны борьбу против правительства и режима, существующих в настоящее время. Однако нет ясности в вопросе о будущем России. Если Германия не прояснит свою позицию в этом вопросе, то это может привести к ориентации на Соединенные Штаты и Англию»[378].

Эта отчасти наивная, отчасти вызывающая постановка вопроса свидетельствует, однако, о том, что предстоящее сотрудничество Власова и его единомышленников с немцами не было основано на симпатиях к нацизму.

В меморандуме содержалось предложение создать центр по формированию русской армии, которая объединила бы граждан СССР, враждебно относящихся к Сталину.

В условиях отказа политического руководства рейха от создания единой антисоветской русской армии под русским командованием Власов принял тактику «малых шагов». Она заключалась в том, чтобы начать идейное оформление движения, не дожидаясь, пока высшие круги рейха дадут санкцию на формирование русского правительства и его вооруженных сил. Власов пользовался поддержкой генералов и офицеров вермахта, не поддерживавших гитлеровскую «восточную политику». В оппозиционных кругах считали необходимым отказаться от планов колонизации России и привлекать население оккупированных областей на свою сторону. Для этого было необходимо привести оккупационную политику в соответствие с ее же официальными лозунгами освобождения России от большевизма. Одним из главных протеже Власова стал полковник Генерального штаба граф Клаус Шенк фон Штауффенберг — будущий организатор покушения на Гитлера.

27 декабря 1942 года в Берлине генерал-лейтенантом А.А. Власовым и генерал-майором В.Ф. Малышкиным было подписано «Обращение Русского Комитета к бойцам и командирам Красной Армии, ко всему русскому народу и другим народам»[379]. В качестве места подписания указывался город Смоленск, благодаря чему этот документ стал известен как «Смоленская декларация». Это была первая политическая программа власовского движения, в которой указывалось не только против чего ведется борьба, но и за что. 13 пунктов документа охватывают многие жизненно важные вопросы будущего России: ликвидация принудительного труда и колхозов, планомерная передача земли в частную собственность крестьянам; предоставление интеллигенции возможности свободного творчества; уничтожение режима террора и насилия; введение действительной свободы религии, совести, слова, собраний, печати; гарантия неприкосновенности личности; освобождение политических узников большевизма из тюрем и лагерей.

3 марта 1943 года вышло в свет открытое письмо Власова «Почему я стал на путь борьбы с большевизмом?». В этом документе автор обозначил свои новые идейные позиции, утверждая, что его лично ничем не обидела советская власть, но большевизм враждебен интересам народов России. В марте и апреле 1943 года при содействии германского командования Власов совершил две агитационные поездки по оккупированным районам, выступал перед широкой аудиторией. Во время выступления в Смоленске Власов заявил, что свергнуть Сталина должны сами русские и что национал-социализм навязан России не будет. Во время выступления в Могилеве Власов потребовал, чтобы немцы откровенно заявили о своих планах в отношении России. Генерал сказал также, что русских никогда не удастся превратить в колониальный народ[380].

Как только в ставке Гитлера стало известно о том, какую тональность придал Власов своим выступлениям, последовали санкции. 17 апреля 1943 года вышел приказ Кейтеля, в котором говорилось: «Ввиду неправомочных, наглых высказываний военнопленного русского генерала Власова… приказываю немедленно перевести Власова под особым конвоем обратно в лагерь военнопленных, где и содержать безвыходно. Фюрер не желает слышать имени Власова ни при каких обстоятельствах, разве что в связи с операциями чисто пропагандистского характера, при проведении которых может понадобиться лишь имя Власова, но не его личность…»[381]

30 апреля 1943 года Власов был арестован. 15 сентября Гитлер принял «окончательное решение» о переброске батальонов РОА и других Восточных войск на Западный фронт, где они должны были отражать атаки англичан и американцев. Это решение фюрера лишало власовское движение политического смысла.

Активизация деятельности Власова возобновилась после встречи с Гиммлером 16 сентября 1944 года. Рейхсфюрер СС всегда был одним из наиболее последовательных борцов за «чистоту нацистской идеологии», однако военные неудачи обусловили его постепенный переход на позиции прагматизма.

Гиммлер дал согласие на создание Комитета освобождения народов России (КОНР) под председательством Власова. Вооруженные силы КОНР, первоначально в количестве двух дивизий, предстояло сформировать путем сведения воедино батальонов РОА, находящихся в составе германской армии. Как главнокомандующий войсками резерва, Гиммлер обладал для этого реальными возможностями. КОНР был учрежден в Праге 14 ноября 1944 года.