Для устранения этого институционального порока следует со всей решимостью преодолеть искусственное разделение функций стратегического и тактического управления, которое в сегодняшней России носит искусственный характер, и совместить посты президента и премьера, установив, что президент по должности обязан не только формировать, но и непосредственно возглавлять правительство. Соответственно надо объединить администрацию президента с аппаратом правительства, перейдя к некоторому подобию наиболее логичной и внутренне стройной американской системы.

Следует отметить, что практически во всех развитых странах исполнительная власть действенно уравновешивается не вмешивающимся в ее текущую деятельность моральным авторитетом, выступающим арбитром в ситуациях общенационального кризиса. В парламентских республиках это президент или (в конституционных монархиях) — монарх, в США данную роль выполняет развитая судебная система.

В силу исключительности задач модернизации, стоящих сегодня перед Россией, и невозможности (при всем желании) отнести ее к категории развитых стран, подобное уравновешивание на современном этапе представляется искусственным, преждевременным и в конечном счете неуместным. Оно будет не столько обеспечивать, сколько мешать реализации интересов общества, еще более, чем 10–15 лет назад, требующей решительных и энергичных мер. В силу объективных причин «сдержки и противовесы» исполнительной власти, стремящейся к модернизации (речь, разумеется, не идет о современной власти), будут служить не «молчаливому большинству» россиян, но энергичному, корыстному и контролирующему значительную часть страны меньшинству, связанному в первую очередь с нынешней силовой олигархией (а также с сохранившейся коммерческой олигархией эпохи Ельцина).

Лишь по мере решения наиболее насущных задач модернизации постепенно начнется формирование элементов, балансирующих верховную власть, в России исполнительную по своей природе. Поскольку ее полноценное уравновешивание судебной системой в нашем обществе не представляется вероятным (в том числе и в силу русского национального характера, не говоря уже о национальных характерах ряда других российских народов), вероятно, государственное устройство будет эволюционировать к французской системе. Как во Франции уникально высокая роль президента при самостоятельном премьере представляется наследием де Голля, если также не Наполеона, так и в будущей российской системе подобная же роль президента будет наследием исключительных заслуг руководителя, обеспечившего модернизацию.

Существенно, что в современной России прямой быстрый переход к подобной системе не представляется возможным не только в силу корысти правящей бюрократии, но в первую очередь потому, что не позволит обеспечить эффективность и концентрацию власти, необходимую для решения задач модернизации, которые по мере промедления нынешней власти все более становятся чрезвычайными.

* * *

Порочность современной Государственной Думы в определяющей степени вызвана ее бессилием: в целом ряде случаев депутаты не получают даже формальных ответов министров на свои вопросы. Это практически полностью освобождает правительство и администрацию президента от гражданского контроля и провоцирует их безответственность. Чтобы исправить положение, представляется необходимым предоставить Госдуме право парламентского расследования, на котором должны давать показания все граждане России, кроме президента. Лжесвидетельствование на таком расследовании должно караться так же, как лжесвидетельствование в суде.

Интеграция функциональной, отраслевой и региональной систем государственного управления

Переход к фактическому назначению губернаторов, вне зависимости от мотиваций и политического значения данной меры, создал возможность интеграции федеральной и региональной систем государственного управления по типу наиболее эффективных коммерческих корпораций.

Единая система государственного управления должна объединять функциональное и отраслевое управление, осуществляемое федеральными органами исполнительной власти, с территориальным управлением, осуществляемым губернатором, причем их функции должны быть четко разделены по каждому вопросу. Неминуемые конфликты, вызываемые объективно обусловленным различием интересов центрального и территориального управления (а также интересов различных федеральных ведомств), должны разрешаться Комиссией по административным спорам — компактным органом в составе аппарата президента, находящимся под контролем президента и специально назначенного Наблюдательного совета.

Контрольные функции, сегодня дезорганизованные и размытые, наиболее эффективно передать специально выделенным органам с хорошо развитой обратной связью. При этом контроль в различных сферах должен осуществляться разными структурами: технологический контроль (включая экологию) — органом в составе правительства, контроль за соблюдением закона — силовыми структурами по ведомственной компетенции и (в части надзора) Генпрокуратурой, политический и управленческий контроль — специальной структурой в составе аппарата президента.

Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра должны осуществляться только федеральными структурами на всей территории страны. В случае несогласия губернатора или руководителя обычного органа управления с предписанием контрольного органа он должен обращаться в аналог суда по административным вопросам — в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента.

Функции контроля и разрешения споров должны быть разделены, а занимающиеся ими структуры — никак не связаны друг с другом.

Функции оказания государственных услуг должны быть отделены от управления и в силу своей высокой коррупциогенности максимально централизованы для облегчения контроля. Недопустимо сохранение созданной в результате административной реформы 2004 года ситуации, когда агентства подведомственны министерствам, причем каждое своим собственным, особым образом, а оказываемые ими услуги в результате полностью децентрализованы. Для понимания искусственно созданной ситуации достаточно указать, что в настоящее время не существует никакой структуры, на деле борющейся с незаконным лицензированием и контролирующим процесс выдачи лицензий.

В частности, все значимые государственные закупки должны вестись через единую Федеральную контрактную корпорацию, находящуюся под особо жестким многоуровневым контролем.

Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы: технологические — в Министерстве науки и технологий, управленческие — в аппарате президента. Эти структуры должны организовывать экспертизы и принимать решения о внедрении перспективных инноваций на государственном уровне или при поддержке государства.

Аппарат президента должен объединять все информационные потоки и быть единственной структурой, владеющей всей картиной в целом.

Региональное управление должно строиться не по принципу «удельных феодальных княжеств», а быть полностью интегрировано в единую систему государственной исполнительной власти, причем интеграция должна обеспечиваться уже на уровне организационных структур, а отнюдь не постоянной угрозой возбуждения причудливых уголовных дел.