Уже в мае 1917 г. крестьяне Пензенской губернии заявляли, что «кроме волостного комитета они никого не признают», поскольку уездные и городские комитеты «работают на руку земледельцам». Некоторые крестьяне в середине лета считали, что уездные и губернские земства обходятся слишком дорого, и предлагали «окружные» земства для 4–5 волостей. В Ельнинском уезде Смоленской губернии волисполком действовал «наперекор» губернскому комитету, крестьяне выступали против помещиков в соответствии с его указаниями. И эта тенденция усиливалась в связи с развитием аграрного движения. А в конечном счете вышестоящие органы могли только санкционировать решения низовых крестьянских организаций о распределении захваченных земель.

Все это было не случайно. Волостные комитеты представляли политическую культуру большинства народа. «Городская» политика становилась для крестьян все более чужой. Лидеры типа Керенского производили на них впечатление до тех пор, пока массовые ожидания проводились в жизнь.

До 1917 г. либералы пребывали в убеждении, что окончательное утверждение демократии связано с укреплением институтов местного самоуправления на низовом уровне. Отсюда убежденность, что следует как можно скорее достроить и демократизировать систему земских учреждений вширь (распространить их на «неземские» регионы) и вглубь, т. е. утвердив их на волостном уровне. Логически это была верная установка. Не учитывалось, однако, другое: само слово земство было достаточно скомпрометировано в глазах крестьян как «барская» затея; активизация крестьянских масс могла развернуться только в привычных общинно-сословных границах; темп их самоорганизации опережал возможности «правильной» выборной системы. Тем не менее даже в начале августа некоторые кадеты надеялись наладить пропагандистскую работу в волостных земствах и сельских школах. Предложение явно запоздало. Система управления уже была поражена изнутри. «Крестьяне и слышать не хотят о земстве и требуют уничтожения земств уездных и губернских», — такая информация доходила до городских жителей в мае 1917 г.

Первоначально волостные комитеты были всесословными. Но с апреля, когда в деревню хлынули солдаты-отпускники, началось вытеснение из них сельской интеллигенции. Судьба власти во все большей степени становилась зависимой от вопросов о мире и земле. В первом вопросе Керенский выглядел то ли обманщиком, то ли безнадежно запутавшимся демагогом. По второму его позиция смотрелась невнятно.

Теоретики аграрного вопроса ощущали его нарастающую актуализацию. Образовавшаяся в апреле Лига аграрных реформ признавала необходимость ликвидации помещичьего землевладения (за исключением рентабельных или «образцовых» хозяйств, на чем издавна настаивали кадеты). Правительство также намеревалось решить земельный вопрос, руководствуясь не столько соображениями государственной целесообразности, сколько представлениями о «справедливости» (в ее народническом толковании). Крестьяне уловили эту готовность власти. Однако она по-прежнему запаздывала. Более того, правительство действовало в направлении, объективно противостоящем общинным интересам.

Только 28 апреля последовало постановление Временного правительства о приостановлении действия старого положения о землеустройстве. Главный земельный комитет начал свою работу лишь в мае 1917 г. Объяснить причины промедления власти в столь болезненном для себя вопросе крестьяне не могли. Еще труднее было им понять, почему правительство не желает пересматривать «несправедливые» решения «царских» землеустроительных комиссий.

Крестьяне демонстрировали крайнее нетерпение. За март-май 1917 г. в европейской части России состоялось 29 губернских и 67 уездных съездов крестьян. Крестьянами было вынесено 229 земельных постановлений. Из них 100 было принято волостными и сельскими сходами, 40 — солдатскими собраниями, 89 — губернскими организациями. Крестьяне единодушно требовали конфискации казенных, удельных, церковных, монастырских и помещичьих земель без выкупа. Относительно купчих земель мнения разошлись: лишь 80% крестьян настаивали на общинном принципе землепользования и безвозмездного отчуждения всех земель, в том числе и купчих крестьянских. В связи с этим усилилось противостояние низовых крестьянских организаций с органами управления уездного и губернского уровня.

4–28 мая 1917 г. проходил I Всероссийский съезд крестьянских депутатов. Из 1353 его делегатов 672 человека представляли крестьян 70 губерний и областей, а 681 — солдат фронта и тыла. Эсеров было 537, меньшевиков — 103, большевиков — 20. Формально съезд пошел за эсерами, их лидер В.М. Чернов уже ощущал себя вождем сельской России. Однако в президиум поступило 150 записок, в которых крестьяне недоумевали, почему нельзя немедленно объявить землю всенародной собственностью. В.И. Чернов объяснял, что это может лишь будущее Учредительное собрание, а пока нужно подготовить законы, согласно которым произойдет будущий земельный передел. Вместе с тем эсеры согласились, что все земли должны перейти в руки земельных комитетов, получивших право «определения порядка обработки, обсеменения, уборки полей, укоса лугов». Состоявшийся вслед за тем III съезд партии эсеров подтвердил это решение. Но полумеры лишь возбуждают нетерпение. Поэтому крестьяне истолковали эти резолюции как санкцию на немедленный захват земли. Для этого не нужно было никакого Учредительного собрания.

Аграрный вопрос фактически превратил Партию народной свободы в партию «врагов народа». В начале мая в Москве под ее эгидой состоялся учредительный съезд Союза земельных собственников и сельских хозяев (ВСЗС). На нем были представлены помещики, хуторяне и другие категории земельных собственников от 31 губернии. Целью союза была защита земельной собственности как составной части хозяйственного строя России. Характерно, что делегаты негативно отнеслись к эсеру Чернову, сменившему на посту министра земледелия кадета Шингарева. Прозвучали даже заявления о том, что некоторые заявления нового министра «идут вразрез с постановлениями Временного правительства». Сопротивление земельных собственников вызывало также намерение министра запретить земельные сделки. Сомнительно, чтобы ВСЗС мог противостоять крестьянскому самоуправству. Его деятельность лишь усилила озлобленность крестьян-общинников.

21 мая Временное правительство приняло закон о земской реформе, рассчитывая на реализацию старой либеральной идеи о создании представительных учреждений на сельском уровне. Предполагалось избрать земства в 43 губерниях Европейской России, в 456 уездах и 9305 волостях. Демократическая власть собиралось продолжить дело Столыпина в совершенно неподходящий момент — почти все отрубники и хуторяне вернулись в общину. Более того, кое-где их стали изгонять из сходов. Однако правительство рассчитывало оттеснить волостные сходы и волостные правления от принятия решений. Эти задачи предстояло решать волостным земским собраниям, гласными которых могли стать местные граждане, достигшие 20 лет. Наряду с общинниками право участия в выборах получали и столыпинские «выделенцы», и помещики, и священники, и представители сельской интеллигенции.

Между тем политическая ситуация в деревне была неустойчивой. С крестьянским сходом, ставшим поистине всемогущим, «официальные» представители власти могли лишь сосуществовать. Уже в мае отдельные уездные комиссары целиком становились на сторону крестьян и фактически помогали осуществлять стихийный земельный передел, игнорируя распоряжения вышестоящей власти. Теперь крестьяне успешно использовали в своих интересах не только старую, но и новую администрацию, равно и часть сельской интеллигенции, намеренной по-прежнему «служить народу». Новые начальники, внедряемые правительством в деревенские структуры, превращались либо в чисто крестьянских представителей во власти, либо отторгались крестьянской средой.