В ходе реформы государственного аппарата Петр I разработал достаточно четкий алгоритм "движения бумаг" из низших учреждений и центральных органов в Правительствующий сенат. В результате на стол к государю должны были ложиться дела, для которых не было юридического прецедента и требовалось решение царя как высшей законодательной власти. Одновременно предполагалось, что "регулярная работа" государственных учреждений, основанная на пунктуальном следовании букве регламентов и инструкций, приведет к освобождению государя от необходимости рассматривать многочисленные мелкие дела. Наконец, продуманная рекетмейстерская система должна была обеспечить "правильное" движение наверх многочисленных челобитных — известно, что толпы просителей и жалобщиков, преследовавшие царя как рой назойливых мух и слепней, были подлинным наказанием для русских монархов.

Однако, как показывают источники, участие Петра в работе созданной им регулярной машины власти было настоящим анахронизмом. Ведь он постоянно вмешивался в функционирование государственного аппарата на всех его уровнях, принимал законы и решения, противоречащие собственным уставам, рассматривал прошения челобитчиков, не считаясь с рекетмейстерской службой. Сенаторы постоянно сталкивались с ситуацией, когда государь "указывал", то есть издавал указы, находясь на заседании какой-нибудь коллегии, просто проходя по стройке или рубя какое-то бревно на верфи. Будучи не вправе напоминать государю об утвержденном им же самим порядке прохождения указов, Сенат был вынужден жестко требовать от всех учреждений и правительственных мест, где бывал царь и что-то "указывал", в обязательном порядке сообщать об этих указах. На большее Сенат, мыслимый его создателем как "хранилище законов", решиться не мог.

Практику вмешательства Петра в работу государственного аппарата и нарушения утвержденных им законов можно объяснить особенностями личности деятельного самодержца и незавершенностью его реформ, однако это стало характерно и для преемников Петра. Дело в том, что в управлении неизбежно возникала настоятельная потребность в сортировке, сепарировании "важных" и "неважных" дел, отборе материала, который поступал к государю. Настолько громадным стал поток идущих наверх дел, особенно с ростом бюрократизации, что государям приходилось много "работать с документами". Однако ни при Петре, ни после него так и не появилось инструкции, которая приблизительно определяла бы степень важности дел, относящихся к компетенции государя. На протяжении всего XVIII века принципы "бумажной сепарации" не были постоянны. "Важность" и "неважность" дел менялись в зависимости от вкусов, пристрастий, интересов правителя. Например, Петру исключительно "важными" казались дела о строительстве кораблей, и он часами просиживал на заседаниях Адмиралтейства, обсуждая мельчайшие вопросы устройства корабельной помпы; Анна Иоанновна считала "важным" вопрос о доставке из Калуги какой-то особой "белой галки"; а Елизавета Петровна называла не просто важным, а "сверхважным" дело о заказе из Парижа "галантерей" и духов. Почему так происходило в мире инструкций и регламентов? Ответ прост. В отсутствие определения "должности" государя было невозможно установить круг дел, его власти не подлежащих, что ограничило бы верховную власть и привело к исчезновению понятия "самодержавие". Государю были подвластны ВСЕ. Не в этом ли причины привычных для нас челобитных генеральному секретарю или президенту по поводу протечки крыши?

Собственно, самая решительная попытка определить компетенции русского монарха, занести на бумагу его обязанности и ограничения его власти была предпринята в 1730 году членами Верховного тайного совета, составившими знаменитые "кондиции". В силу разных причин эта попытка провалилась. В кондициях и многих дворянских проектах довольно отчетливо проводилась мысль о настоятельной необходимости введения ряда законодательных норм, преступать которые государь (уже не самодержец), как поклявшийся в их соблюдении на священном кресте, не имел бы права. Дворяне того времени предлагали политическую систему, включавшую зачатки ограниченной монархии и парламентаризма. В сущности, они предприняли попытку утвердить, как говорили юристы XIX века, образ правления на "твердых и непременных основаниях закона", то есть вернуться, но уже в новых реалиях к режиму власти допетровской России, столь жестоко уничтоженной Петром в ходе его реформ. К сожалению, эта благая тенденция не получила продолжения, и Россия упустила возможность утвердить парламентский строй почти 300 лет назад.

Следующей попыткой "приведения" самодержавия в правовое поле был проект фаворита императрицы Елизаветы Петровны И. И. Шувалова второй половины 1750-х годов об утверждении в России "фундаментальных и непременных законов", явно навеянных идеями Монтескье. Предполагалось, что императрица даст торжественную присягу в соблюдении этих законов, а ее подданные присягнут "как истинные дети отечества во всех случаях наблюдать их непоколебимость и ненарушение", то есть подданные будут гарантом соблюдения данных установлений императрицей и ее преемниками! Но это было совершенно невозможно. В такой же ситуации спустя 120 лет прямолинейный Александр III выражался без околичностей, прямо: "Конституция? Чтобы русский царь присягал каким-то скотам? Никогда!!" Впрочем, во времена Елизаветы Петровны решили публично объявить все-таки об одном ограничении, правда не особенно тягостном, — самодержец должен быть православным. Против этого не было возражений — кто не помнил про Париж, который "стоит мессы".

В отсутствии ограничений, в возможности нарушать собственные законы и состояла суть самодержавия. Особенно ярко это проявлялось в таком юридически неопределенном, но реальном для русской жизни институте, как "опала", которая нависала подобно дамоклову мечу над каждым подданным. В основе опалы — подчас неожиданного, внесудебного отстранения от должности, двора и определения в ссылку или на казнь — лежал каприз, необоснованное подозрение государя, а нередко его личная месть неугодному подданному. Опалы, а также другие черты и порядки самовластного правления отчетливо свидетельствуют о сохранении в сердцевине самодержавного режима личностной, часто неуправляемой и чудовищно страшной для подданных неправовой силы. Именно эта сила была источником законодательных норм и одновременно их нарушителем.

Итак, Петр не определил "должности монарха" потому, что этим он бы установил рамки своей власти. Но он не был бы Петром — фанатиком писаной инструкции, если бы не зафиксировал на бумаге противоположное — сохранение и незыблемость самовластия, своего права властвовать без юридических оснований и ограничений. Два документа легли в основу режима бюрократического самовластия, вывели русское самодержавие за пределы правого пространства. Первый из них — "Правда воли монаршей". Так назывался, пожалуй, самый важный для русской имперской государственности документ. Он был написан в 1721 году идеологом петровского самодержавия архиепископом Феофаном Прокоповичем, который стремился обосновать режим самодержавия различными аргументами: ссылками на примеры из мировой истории, Священное Писание, нормы естественного права. В "Правде воли монаршей" дано и определение самодержавия как власти ничем и никем не ограниченной: "…высочайшая власть (величество нарицаемая) есть которой деяния ничьей власти на подлежит". И дальше следует обоснование неограниченности самодержавия: если это "верховная, высочайшая и крайняя власть, то како может законам человеческим подлежати? Аще бы (если бы. — Е. А.) подлежала, не была бы верховная. А когда и сами государи творят то, что гражданские уставы повелевают, творят по воле, а не по нужде, се же или образом своим поощряя подданных к доброхотному законнохранению или и утверждая законы, яко добрые и полезные…". Как мы видим, если государь исполняет закон, то совсем не по обязанности, а по своему желанию. Подданные государя должны вести себя иначе: "Должен народ без прекословия и роптания вся от самодержца повелеваемое творити".