Накануне распада СССР ситуация начала быстро меняться. 26 апреля 1990 г. был принят закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», который, с одной стороны, зафиксировал разделение полномочий между центром и республиками, а с другой – еще больше запутал ситуацию, так как в нем устанавливались общие принципы взаимоотношений союзных республик и входивших в их состав автономных образований (республик, областей, округов), но при этом никак не определялся статус краев и областей, не являвшихся автономными (национальными) образованиями[106].

С августа по октябрь 1990 г. в РСФСР пошел процесс, получивший название «парад суверенитетов» автономных республик, начало которому положила известная фраза, произнесенная 6 августа 1990 г. в Казани Борисом Ельциным, который в конце мая того же года стал председателем Верховного Совета РСФСР: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Ельцин, уже начавший борьбу за власть с союзным центром, и его окружение воспринимали принятый в СССР закон как покушение на территориальную целостность России – на основе этого закона 16 российских автономий могли стать независимыми от РСФСР. Поэтому стремление Ельцина перетащить автономные республики на свою сторону было понятным. Но последствия сказанного оказались гораздо более серьезными, чем можно было ожидать.

Одна за другой республики, входившие в РСФСР, стали провозглашать свои декларации о суверенитете[107], хотя и не ставили напрямую вопрос о полной государственной независимости. Однако в декларации о суверенитете Татарии, принятой в конце августа, уже отсутствовало упоминание о том, что республика входит в состав РСФСР, зато было сказано, что она является субъектом международного права[108]. В конце октября аналогичную декларацию приняла Иркутская область, вынеся на повестку дня вопрос об асимметричности федеративного устройства России, о неравенстве прав субъектов Федерации.

После распада СССР необходимость урегулирования федеративных отношений в России стала очевидной. 31 марта 1992 г. в Москве был подписан Федеративный договор, который зафиксировал разделение полномочий между Федерацией и регионами[109]. Принятая в декабре 1993 г. новая Конституция России закрепила конституционный характер федерации: в ней содержалась отдельная глава о федеративном устройстве страны. Но в отличие, например, от Конституции США, которая перечисляет все полномочия федеральных властей, отдавая все остальные на уровень штатов, российская Конституция содержала весьма спорную конструкцию, в которой, помимо компетенции федерального центра, содержалось перечисление сфер совместного ведения центра и регионов. И только те вопросы, которые не входили в эти два перечня, были в полном ведении регионов. Конституция России, помимо этого, ничего не говорит о компетенциях местного самоуправления, кроме упоминания о том, что им остаются все полномочия, за исключением отнесенных к ведению федерального центра, регионов или их совместному ведению.

Сдержки и противовесы

Понятно, что переход от унитарного государства к федеративному не мог случиться одномоментно. Выстраивание отношений между центром и регионами в России шло зачастую методом проб и ошибок. Гигантский масштаб многосторонних преобразований при переходе от унитарного государства с тоталитарной идеологией и плановой экономикой к федерации, построенной на республиканских и демократических принципах, с рыночной экономикой требовал колоссальных усилий и мгновенного поиска решений при возникновении порою весьма острых проблем.

Центром выстраивания отношений внутри федеративного государства постепенно стала верхняя палата российского парламента (Совет Федерации) которая формировалась из представителей регионов. После принятия в конце 1995 г. соответствующего закона в Совет Федерации стали входить руководители регионов и региональных законодательных собраний. Интересы Совета Федерации зачастую не совпадали с интересами нижней палаты парламента, или исполнительной власти, что привело к возникновению работающих противовесов. Различные взгляды Совета Федерации и Государственной думы на принимаемые законы часто приводили к созданию согласительных комиссий на различных этапах законодательного процесса. Совет Федерации неоднократно голосовал против принятия законопроектов, поддержанных нижней палатой, или, напротив, объединял свои усилия с ней для преодоления президентских вето на те или иные законопроекты[110]. И то и другое воспринималось как нормальная составная часть политической жизни, хотя порою вокруг «конфликтных» законов разворачивалась нешуточная борьба.

От Советского Союза Российская Федерация не унаследовала сколь-либо значимый объем законодательства, что требовало создания нового правового пространства. Принятие новых законов шло как на уровне Федерации, так и на региональном уровне. А поскольку Конституцией многие вопросы были отнесены к совместному ведению, то все чаще и чаще стали возникать ситуации, при которых Федерация и регионы принимали свое законодательство по одной теме, но при этом каждый пытался перетащить одеяло на себя. В итоге появлялись многочисленные законодательные нормы, которые противоречили друг другу, что не могло быть нормальным. Хотя Конституция России четко фиксировала, что в случае противоречий между законами, принятыми разными уровнями законодательной власти, действует тот, что принят на более высоком уровне, добиться на практике реализации этой нормы было совсем непросто. В условиях постоянного бюджетного кризиса федеральный бюджет не всегда был способен вовремя выполнять свои обязательства по финансированию правоохранительных органов и судебной системы, чем пользовались региональные власти, «покупая» за счет своих бюджетов лояльность прокуроров и судей.