Неэффективность государственного аппарата была обусловлена различными причинами. России явно не хватало опытных, квалифицированных специалистов, чтобы воплотить в жизнь камералистские идеи и правильно запустить работу новых институтов. Петр радушно приглашал в Россию чиновников-иностранцев, платил им высокое жалованье, обеспечивал всем необходимым, но этого было мало. В новые коллегии и канцелярии одновременно пришли бывшие дьяки — секретари и бывшие подьячие — канцеляристы и принесли с собой все недостатки старой бюрократической машины. Система финансирования государственной службы находилась в зачаточном состоянии, поэтому чиновники годами не получали и без того скромное жалованье и вынуждены были "кормиться от дел", а попросту воровать. Сложности вызвал переход к коллежской системе управления: сразу не получилось разграничить компетенции новых учреждений, и приходилось постоянно корректировать их, что приводило к неразберихе и волоките. Много прорех обнаружилось в административном законодательстве. Их не удавалось залатать, несмотря на титанические усилия Петра по созданию регламентов и инструкций.

Главным недостатком оказалась нежизнеспособность в русских условиях принципа коллегиальности, так любимого и лелеемого Петром I. Причина проста: отдельные демократические процедуры или целые институты, вводимые в политическую систему, построенную на недемократических принципах, с неизбежностью превращаются в фикцию. Требуемого равенства членов коллегий при обсуждении дел не могло быть и в помине. Да и как член Военной коллегии полковник А. А. Мякинин, сидевший за одним столом с президентом коллегии генерал-аншефом светлейшим князем А. Д. Меншиковым, мог спорить с могущественным вельможей? Впрочем, извинюсь перед Вами — этот пример неудачен: полковник не спорил с Меншиковым — не успел. Дело в том, что Мякинин одновременно был назначен ревизором в Азовскую губернию и в ходе ревизии обнаружил крупное владение Меншикова (3 тысячи душ), жители которого 20 лет не платили налогов, в то время как вся страна стонала от податного гнета. Добросовестный служака донес о такой огромной "прописке" (пропуске) плательщиков, виновником которой был, естественно, влиятельный владелец. Тем самым полковник вызвал гнев светлейшего, который действовал беспощадно — за Мякининым нашли какое-то должностное преступление и военным судом (кригрехтом) он был приговорен к… расстрелу, замененному сибирской ссылкой. Кстати, он был отправлен в Сибирь в 1728 году, то есть уже после того, как туда же был сослан его гонитель — сам Меншиков. Это тоже образчик работы бюрократической машины.

Вернемся к работе коллегий. Петр стремился так организовать процедуру тайного голосования по рассматриваемым в коллегии вопросам (важное требование камерализма), чтобы избежать давления на голосующих и подтасовки голосов. Устройство ящика для голосования не позволяло увидеть, в какой из его отделов ("за" или "против") голосующий опускает мягкий шар (чтобы звук падающего шара в один из отделов не был слышен со стороны!). Также Петр предписывал членам коллегий сидеть на таком расстоянии друг от друга, чтобы один другого не мог достать под столом ногой и тем самым повлиять на его решение. Но все эти ухищрения не помогали: никаких споров не возникало, чиновники всегда принимали решение единогласно, поскольку заранее обсуждали его в кулуарах, до голосования.

Почему не воплотилась мечта Петра о работе государственного аппарата как ритмичного хода точных часов? А вот почему. Работая с иностранными источниками, тщательно изучая государственное устройство Швеции, Дании, Франции и других стран, Петр не стремился слепо копировать институты этих стран. Точнее, чисто бюрократические процедуры, связанные с реализацией идей камерализма, он копировал без особых изменений. Но в отношении главных принципов работы копируемых институтов царь был более разборчив. Он стремился приспособить эти институты к русской действительности: "спустить, — по его терминологии, — с русским обычаем". Этот "обычай" включал самодержавие как неограниченную, никем не контролируемую верховную власть, отсутствие какого-либо, пусть даже формального сословно-представительного органа, отсутствие местного самоуправления и, наконец, крепостное состояние почти половины населения страны. С этим и "спускали" шведские институты, хотя в Швеции абсолютизм не имел таких мощных корней, как в России, и просуществовал недолго — чуть больше 100 лет (1611–1718). Но и в это время королевская власть уступала могуществу московского самодержца.

Коллегиальное управление возникло в Швеции в начале XVII века, когда уже существовала практика херредагов — регулярных общегосударственных и местных собраний представителей дворянства и духовенства, выборных от горожан и крестьян для решения различных вопросов. (Замечу попутно, что подобное было в России в форме земских соборов.) Шведские коллегии появились как один из элементов сложного государственного аппарата, в котором ключевую роль играл риксдаг — четырехсословный парламент и риксрод — Государственный совет, ставший высшим коллегиальным органом управления и суда. Последний состоял из знатнейшего дворянства и высшего чиновничества и замещал короля на время его отсутствия в стране. Коллегии стали как бы приводным ремнем государственной системы управления, организованной на сословно-представительных принципах. На самом низшем уровне власть находилась в руках выборных городских магистратов и кирхшпилей — приходов, управляемых кирхшпильфогтами, включавшими пасторов и выборных от крестьян. Королевская же власть регулировалась специальным документом — "Формой правления" 1634 года, которую ни один король не мог нарушить, как не мог он ликвидировать херредаги, риксдаг или риксрод. Одним словом, шведские коллегии, организованные на принципах камерализма, действовали в достаточно целостной и сбалансированной, освященной традициями и закрепленной регламентами системе сословно-представительной власти.

Однако Петра I в этой системе совершенно не интересовали никакие институты власти, кроме коллегий, хотя уже упомянутый Г. Фик, доставивший регламенты шведских учреждений и давший полное описание политического устройства Швеции, предлагал наделить Сенат представительными функциями и учредить высший орган для согласования интересов монарха, общества и бюрократии. Царь без всяких обсуждений отверг эту институцию, противоречившую принципам самодержавия. То же самое произошло и в отношении низшего уровня управления. Когда 3 ноября 1718 года обсуждался вопрос о воспроизведении в России шведской системы местного управления, Сенат вынес решение, одобренное Петром: "Кирхшпильфохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от церквей, к тому ж и в уездех ис крестьянства умных людей нет". Невозможно пройти мимо последнего аргумента, характеризующего народ, чьи органы самоуправления ("земля") в годы Смуты начала XVII века спасли Россию от гибели, посадили Романовых на царство и первое время подпитывали государство добровольными пожертвованиями, собранными в форме самообложения налогами. По мере укрепления самодержавия это забылось, что, впрочем, весьма характерно для нашей власти. Зато в критические моменты власть начинает искать защиты у своего народа, именуя его "нацией" (Александр I в 1812 году), "братьями и сестрами" (Сталин в 1941 году). А в остальное время — среди народа "умных людей нет", поэтому естественно, что в "стране дураков" самый умный — назначенный сверху чиновник.