Позиция Примакова, выступавшего за выборочное, прагматическое и «равное» партнерство с Западом и за необходимость уделять больше внимания ближайшим соседям России, отражала нарастающее раздражение внешнеполитическими подходами Запада. «Хорошо разыгрывать слабую карту» – так Строуб Тэлботт описывает стратегию Примакова, который, по его мнению, имея репутацию человека более жесткого, чем его предшественник, должен был быть искуснее в заключении соглашений с США{76}. Но в 1998 году после стремительного взлета Примакова до ранга премьер-министра пост министра иностранных дел занял кадровый дипломат Игорь Иванов.

Ельцин – не единственный глава государства, которому приходилось вступать в единоборство с внутренней оппозицией. Как только республиканцы в 1994 году получили большинство в Конгрессе, политика Клинтона в отношении России стала объектом пристального внимания, и особенно здесь усердствовали те члены Конгресса, кто еще со времен холодной войны питал упорное недоверие к Москве. С их точки зрения, действия России в Боснии, Иране, Чечне и Косове ставили под серьезное сомнение уместность восстановления дружеских отношений между Москвой и Вашингтоном. Самым, пожалуй, наглядным доказательством сдержанного отношения конгрессменов к нормализации отношений с Россией было их нежелание отменять поправку Джексона – Вэника.

Эта поправка была принята в 1974 году и касалась соглашения об американо-советской торговле, которое так и не было реализовано. Поправка оговаривала, что предоставление Советскому Союзу режима наибольшего благоприятствования в торговле может произойти только в случае, если тот смягчит свою политику в отношении эмиграции евреев. В результате к моменту распада СССР у США не было нормальных торговых отношений с Россией, и Конгресс должен был ежегодно вводить мораторий на применение поправки к России. Даже несмотря на то что Горбачев снял ограничения в вопросе эмиграции, а после 1992 года более миллиона советских евреев эмигрировали в Израиль и США, Конгресс отказывался окончательно вывести Россию из-под ограничений, налагаемых поправкой Джексона – Вэника. С Украины и других постсоветских государств эти ограничения в конце концов были сняты, но в отношении России аннулирование поправки казалось слишком спорным символическим актом, как будто «вознаграждением» за что-то. И Ельцин, и другие российские лидеры находили унизительным, что Россия должна ежегодно подвергаться «рассмотрению» Конгрессом, словно обе страны вернулись в эпоху холодной войны. Действие поправки Джексона – Вэника было полностью отменено лишь в конце 2012 года – через 21 год после коллапса СССР.

В отсутствие сколько-нибудь определенных представлений о том, как строить новые взаимоотношения с Россией, Клинтон и его администрация начали закладывать базовые элементы институтов будущего сотрудничества. Эта перезагрузка замышлялась как всеобъемлющая, она должна была и стимулировать внутренние перемены в России, и воссоздать на новой основе американо-российские отношения. Ввиду того что при Ельцине Россия еще не окрепла и только-только начинала определять свою новую роль, США во многом несли ответственность за формирование повестки взаимоотношений и создание механизмов взаимодействия. Для многих россиян эта асимметрия в отношениях стала горькой пилюлей, которую им поневоле пришлось проглотить.

Что касается политики в отношении России, то самое важное достижение администрации Клинтона состоит в том, что была доведена до конца начатая еще Джорджем Бушем-старшим работа по превращению Украины, Казахстана и Беларуси в безъядерные государства. Советник Буша по национальной безопасности генерал Брент Скоукрофт настаивал на том, чтобы команда его патрона как можно теснее сотрудничала с командой нового президента Клинтона, чтобы избежать непоследовательности в реализации программ нераспространения ядерного оружия{77}. Практически вся основная работа была проделана еще до избрания Клинтона, но оставалось еще подписать и ратифицировать соответствующие соглашения. Тэлботт создал рабочую группу по стратегической стабильности в рамках учрежденной незадолго до того Двусторонней комиссии Гор – Черномырдин. В группе председательствовали сам Тэлботт, а со стороны России – замминистра иностранных дел Георгий Мамедов. Их взаимоотношения во многом отражали перипетии взаимоотношений Клинтона и Ельцина, правда, переменчивости и непредсказуемых поворотов в них было меньше. Личные контакты Тэлботта и Мамедова и их преданность делу во многом оживляли отношения двух стран и определяли успешность американо-российских переговоров по вопросам безопасности.

Для администрации Клинтона главную головную боль представляла не Россия, а Украина. От его команды не ускользнула реплика главы Украины, что пока его страна обладает ядерными боеголовками, США уделяют ей массу внимания. Эти боеголовки и были для Украины главным рычагом давления на Запад в период, когда она с большими трудностями пыталась стать настоящим независимым государством. После многократных попыток договориться и выкручивания рук президент Клинтон в январе 1994 года прилетел в Киев, встретился с президентом Украины Леонидом Кравчуком и вместе с ним полетел в Москву. Президент Ельцин принял их на следующий день, и все трое подписали Трехстороннее соглашение, обязавшее Украину уничтожить все размещенное на ее территории ядерное оружие. После этого украинская Рада ратифицировала Договор СНВ-1. Передача ядерных боеголовок от Украины России должна была завершиться в 1996 году. На той московской встрече оба – и Ельцин, и Кравчук – подписывали соглашение с неохотой: в конце концов, Украину вынуждали отказаться от ядерного арсенала, а Россия вынуждена была обращаться с Украиной как с независимым государством. Клинтон, наоборот, был весь в нетерпении. На нем даже был значок со словами carpe diem – «лови момент»{78}.

Администрация Клинтона также сосредоточила силы на укреплении Программы совместного уменьшения угрозы, сыгравшей ключевую роль в обеспечении безопасности российских ядерных материалов. Конгрессмены-республиканцы поднимали вопрос о том, с какой это стати США должны платить России за то, что она и так предпринимает в собственных интересах. Высказывались также подозрения, что американская финансовая поддержка позволяет русским тратить больше средств на укрепление своей военной силы. Ответ был один: действия администрации Клинтона, вне всяких сомнений, отвечают интересам США.

Так или иначе, Программа шла своим чередом, и администрация Клинтона занялась другими аспектами проблемы нераспространения. Тут главным предметом тревоги был высокообогащенный уран (ВОУ). Дэниел Поунмен, сотрудник Белого дома, специализировавшийся по ядерным проблемам, вспоминает: «Нам надо было предоставить России нечто интересное с коммерческой точки зрения, нечто, не имеющее покровительственного привкуса»{79}. Во время апрельского саммита 1993 года в Ванкувере США и Россия подписали соглашение. Высокообогащенный уран, извлеченный из российских ядерных вооружений, должен был перерабатываться в низкообогащенный уран, пригодный для использования на коммерческих электростанциях. Директор департамента нераспространения и национальной безопасности Министерства энергетики США Роуз Гёттемюллер вспоминает, что «в 1993–1994 годах в России царили нравы Дикого Запада. Ни порядков не было, ни правил. Времена были отчаянно тяжелые, и ситуация крайне переменчивая»{80}. Денег не хватало, зато было вдоволь потенциальных покупателей, готовых скупать как ядерные материалы, так и ноу-хау безработных российских ядерщиков. Чтобы не допустить этого, власти начали целенаправленно укреплять взаимоотношения между американскими и российскими научно-исследовательскими учреждениями и учеными-ядерщиками. Благодаря сотрудничеству профессионалов постепенно сформировалась группа заинтересованных лиц как из правительства, так и из частного сектора, чья совместная работа в течение двух следующих десятилетий скрепляла и поддерживала связи двух стран в ядерной области[14].