Для всех воюющих стран продовольственное снабжение было непременным условием функционирования армии и тыла. Не удивительно, что с началом войны были предприняты попытки государственного регулирования в этой области. Циркуляром МВД от 31 июля 1914 г. всем губернаторам и городским самоуправлениям рекомендовалось принимать меры как к усилению подвоза продуктов питания, так и к установлению на них предельных цен. Министерство земледелия взяло на себя закупки продовольствия для армии, был установлен институт уполномоченных Министерства земледелия для заготовки продовольствия и фуража по свободным ценам. Зимой 1915 г. стало очевидно, что уполномоченные Министерства земледелия не в состоянии справиться с поставленной задачей, так как в условиях сокращения хлебных ресурсов и развития спекуляции цены на зерно и другие продукты начали быстро повышаться. Поэтому правительство вскоре отказалось от соблюдения свободных цен и перешло к мерам принудительного характера.

Указом от 17 февраля 1915 г. командующим военными округами, по соглашению с губернаторами и уполномоченными Министерства земледелия и представителями государственного контроля, предоставлялось право запрещать вывоз необходимых для армии припасов, устанавливать цены на них, а в случае отказа владельцев — реквизировать их с понижением цены на 15%.

Вмешательство военных властей обеспечило успешную заготовку сельскохозяйственных продуктов, и в конечном итоге намеченные задания по закупкам хлеба для армии из урожая 1914 г. были даже перевыполнены. С 1 августа 1914 г. по 1 августа 1915 г. для армии было заготовлено 302,7 млн. пуд. хлебопродуктов, причем только 48,5% хлеба было куплено по свободным ценам, а 51,5% — по предельным, или твердым.

Однако у этой медали была и обратная сторона. Делегирование военным властям заготовок сельхозпродукции, как отмечалось выше, разрушило прежний рыночный механизм продовольственных поставок. Поэтому были приняты меры к регулированию частного рынка продовольствия в общероссийском масштабе — весной 1915 г. был образован Главный продовольственный комитет при министре торговли и промышленности. По положению от 19 мая 1915 г. министру были предоставлены особые полномочия в руководстве продовольственным делом в России. Речь шла об определении норм потребности населения в продовольствии и фураже и установлении правил торговли ими и предельных цен на них. Для осуществления этих мероприятий в губерниях были созданы местные совещания (продовольственные комитеты). Летом того же года в распределение продуктов питания были введены новые начала, которые активизировали деятельность городского общественного управления в области снабжения населения и положили начало вытеснению из него частного торгового аппарата. В июне 1915 г. в Главном продовольственном комитете был решен вопрос о предоставлении городам и земствам особых кредитов в виде долгосрочных ссуд для организации торговли отдельными категориями продуктов. Предполагалось, что города будут торговать определенным ограниченным набором продуктов — хлебом, мукой, рыбой, мясом, чаем, сахаром, дровами и углем. В стране стали возникать городские продовольственные лавки, которые особенно широко были представлены в Москве.

В августе 1915 г. было образовано Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу. С его учреждением полномочия, предоставленные ранее министру торговли и промышленности, отпали, а местные продовольственные комитеты были упразднены. В состав Особого совещания входили члены Государственного совета и Государственной думы, представители от министерств внутренних дел, военного, финансов, путей сообщения, торговли и промышленности, землеустройства и земледелия, а также представители Всероссийского земского и городского союзов. Председателем Особого совещания стал министр земледелия.

Одним из первых мероприятий Совещания явилось централизованное установление твердых цен на сельхозпродукты. Так, уже 30 сентября 1915 г. были установлены твердые цены на овес — один из основных видов корма лошадей в армии. Вскоре были установлены предельные твердые цены на рожь и ржаную муку, просо, пшено, гречиху, гречневую крупу, пшеницу и пшеничную муку, отруби, ячмень и другие хлебные продукты, а также на скот и продукты животноводства (молоко, масло, яйца, солонину, мороженое мясо и т. п.). В итоге государственное регулирование цен распространилось на заготовку почти всех видов сельскохозяйственной продукции, однако это не смогло сдержать спекуляцию и рост цен, поскольку четких критериев установления цен в распоряжении регулирующих органов не было. Основным принципом определения предельных цен был уровень рыночной цены, но в годы войны тот отличался неустойчивостью и непрерывно возрастал. Серьезным просчетом утверждаемых цен было их различие по отдельным районам, что приводило к спекулятивным переброскам продуктов из одного района в другой с целью перепродажи по более высоким ценам. Предельные твердые цены предназначались для заготовок сельскохозяйственных продуктов на нужды армии, но поскольку они нередко превышали рыночные, происходил постоянный рост последних.

В ноябре 1915 г. были несколько расширены полномочия председателя Особого совещания: ему было предоставлено право устанавливать цены продаж как по всей стране, так и по отдельным районам на продовольственные продукты и фураж. На местах был создан институт уполномоченных Особого совещания. С целью более эффективного нормирования розничных цен Особым совещанием были намечены меры по регулированию снабжения населения продовольствием и установлению такс на предметы продовольствия. Определение продовольственных товаров, подлежавших таксировке, и установление размеров оптовых и розничных цен на отдельные товары возлагались на уполномоченных Особого совещания. Последние должны были действовать совместно с представителями широкого круга ведомств и учреждений, в большинстве своем не имевших отношения к торговой практике. Это были представители местной административной власти, различных ведомств, городских и земских учреждений, кооперативных союзов, а также торговые объединения.

В сентябре 1915 г. на заседании комиссии Особого совещания о мерах борьбы с дороговизной продуктов первой необходимости впервые обратились к рассмотрению вопроса о регулировании цен на сахар. Решение комиссии о предельной цене сахара-песка с тарифной надбавкой было утверждено 8 октября 1915 г. Тогда же Особое совещание по продовольственному делу с целью снабжения маслом армии запретило его вывоз за границу, а также свободную оптовую продажу и сдачу на хранение сибирского масла частными скупщиками. Исключительное право приобретения масла в Сибири было предоставлено Министерству земледелия по установленным предельным ценам. Однако эти закупочные цены постоянно увеличивались. В январе 1916 г. было образовано Центральное бюро по объединению закупок сахара во главе с представителем Особого совещания по продовольственному делу. По установленному положению, заявки на закупку сахара должны были направляться только в это бюро, которое распределяло их между сахарными заводами с учетом их производительности и близости к месту поставок. Однако мероприятия по таксировке цен не дали положительных результатов, поскольку твердые цены на большую часть товаров были не обязательными для частных сделок. Фактически установление такс оказалось возможным только по сахару, соли и хлебу, в отношении которых применялась наиболее централизованная система закупок и снабжения.