В конце июня 1611 г. произошла коренная реорганизация сложившейся в «таборах» (подмосковном лагере Первого ополчения) политической власти. Ратные люди и казаки, выступившие против участившихся случаев произвола ополченских властей, подали Ляпунову, Заруцкому и Трубецкому челобитную, в которой требовали от своих «начальников» детальной регламентации и упорядочения деятельности земского правительства, ополченского «Совета всей земли» и сложившейся в «таборах» приказной администрации. Выработанный на основе этих требований и одобренный 30 июня 1611 г. всем ополчением Приговор подтвердил и оформил сословно-представительную организацию власти и порядок управления страной. В Приговоре перечисляется круг лиц, принявших участие в разработке этого документа. В нем упоминаются: «царевичи» (татарские. — В. В.) и бояре, окольничие и чашники, стольники и дворяне, стряпчие и жильцы, приказные люди и дети боярские, князья и мурзы, атаманы и казаки, а также служилые и дворовые люди. Были учтены пожелания представителей 25 городов, участвовавших в деятельности подмосковного «Совета всей земли», в том числе таких важнейших, как Ярославль, Смоленск, Нижний Новгород, Ростов, Архангельск, Вологда и др. Л. В. Черепнин высказал предположение о том, что данное представительство было выделено из состава участников Первого ополчения. Подобное объяснение нам представляется ошибочным — в число упоминаемых 25 городов, чьи выборные участвовали в деятельности подмосковного «Совета всей земли», не вошли представители Рязани, Углича и Суздаля — городов, пославших свои ополчения к Москве уже в марте-апреле 1611 г. Некоторые сомнения возможны лишь в отношении Суздальской рати — посланное из этого города ополчение состояло, по-видимому, в большинстве своем из большого казачьего отряда братьев Просовецких. Наоборот, в отношении Рязани, выславшей к Москве большое земское войско во главе с одним из главных ополченских воевод — П. П. Ляпуновым, сомневаться не приходится, так как в случае формирования общеземского представительного органа по принципу, предположенному Л. В. Черепниным, представители Рязани не могли не войти в его состав в весьма внушительном числе. Это объяснение, на наш взгляд, указывает на действительное наличие в «Совете всей земли» Первого ополчения выборных «делегатов», всех упоминаемых в земском Приговоре городов.

Текст Приговора 30 июня 1611 г. состоит из преамбулы и 24 статей, важнейшими из которых считаются те, которые определяли государственное устройство России и регулировали поземельные отношения — определявшие правовой статус служилых людей, владевших вотчинами и поместьями. Исследователи, изучавшие текст принятого «Советом всей земли» Приговора, справедливо отмечали, что документ был выработан прежде всего в интересах провинциального, городового дворянства, чьи представители оказались в большинстве на соборных заседаниях, происходивших в подмосковном лагере ополчения в июне 1611 г. и несшего основное бремя в борьбе с вражеским нашествием.

Большинство статей Приговора касались вопроса о землевладении и размерах земельных пожалований служилым людям. Социальная неоднородность движения, существенные расхождения в целях и задачах освободительной борьбы, разъединявшие ополчение, диктовали необходимость выработки компромиссного решения этой проблемы, способного удовлетворить притязания всех собравшихся в земском лагере под Москвой ополченцев: бывших «тушинцев», непоколебимых сторонников Василия Шуйского и тех, кто, подобно И. М. Заруцкому, недавно еще служил польскому королю Сигизмунду III. Таким компромиссом в решении вопроса о земельных пожалованиях стало правовое закрепление принципа руководства нормами, сложившимися «при прежних прирожденных государех». Тем самым, законными признавались любые земельные пожалования (по мнению ряда историков права, даже польского правительства), если они не нарушали сложившуюся норму верстания служилых людей.

С 30 июня 1611 г. во главе ополчения встало реорганизованное на основе Приговора временное земское правительство — своеобразный триумвират П. П. Ляпунова, И. М. Заруцкого и Д. Т. Трубецкого, избранных «начальниками» еще в апреле 1611 г. Однако права и привилегии триумвиров были существенно ограничены статьями Приговора. «Бояре и воеводы», обязанные «будучи в правительстве, земскими и всякими ратными делами промышляти», в своих действиях контролировались избравшим их «Советом всей земли». При общем стремлении ратников Первого ополчения восстановить разрушенную врагом русскую государственность в таком именно виде, «как было при прежних российских прирожденных государех», условия и обстоятельства Смутного времени вынуждали составителей земского Приговора в ряде случаев существенно изменять сложившиеся в Московском государстве традиции взаимоотношения власти и соборного большинства. Так, «избранных всею землею для всяких земских и ратных дел в правительство» вождей ополчения, в случае обнаружения их несоответствия своему высокому положению «Совету всей земли», было «вольно… переменити и в то место выбрати иных… хто будет болию к земскому делу пригодится».

В Приговоре детально оговаривалось устройство центрального административного аппарата. В ополчении были организованы Разрядный, Поместный, Земский и ряд других приказов (Большой Приход, Дворец, четверти, Разбойный приказ), деятельность которых также контролировалась «Советом всей земли». Приговором предусматривались определенные изменения в сложившемся к этому времени местном управлении. С «приставства» из городов, дворовых сел и черных волостей снимались бывшие там атаманы и казаки, вместо которых назначались «дворяне добрые». На основании этой статьи Приговора большинство исследователей делало вывод о всемерном и сознательном ослаблении дворянским большинством ополчения позиций своих весьма ненадежных соратников по освободительной борьбе. Между тем, в стороне осталось важное обстоятельство, проливающее свет на истинную подоплеку продекларированного в Приговоре смещения атаманов и казаков с «приставства» — замене подлежали не только они, но и все годные к ратной службе воеводы-дворяне (см. ст. 15 Приговора: «А которые дворяне и дети боярские посланные по городом в воеводы и на всякие посылки в збор, а на службе им быти мочно, и тех из городов и из посылок переменить и велети им быти в полки тот час, а на их место послать дворян сверстных и раненых, которым на службе быти не мочно»).

С 1604 г. в Русском государстве происходит значительное расширение территории, находящейся в воеводском управлении. Новая система местного управления появляется в России во второй половине XVI в., наряду с введением в уездах и волостях Московского государства губных и земских учреждений. Однако первоначально воеводы посылались лишь в пограничные уезды, где необходимо было усиление военно-административной власти, напрямую подчиненной правительству. Во внутренние же уезды воевод начали назначать именно в Смутное время, в связи с резким обострением социальной борьбы в стране и началом польско-литовской, а затем и шведской интервенции. В эти годы рассылка по городам воевод стала практиковаться все шире. В царствование Михаила Федоровича Романова была составлена особая «Роспись воеводам в тех городах, где прежде были судьи и губные старосты», в которой подробно перечислялись города и уезды, перешедшие под контроль правительственных эмиссаров — городовых воевод. Будучи специальными представителями московского правительства на местах, они сосредоточили в своих руках административные, судебные, полицейские функции, отчасти подчинив себе деятельность губных старост, ведавших делами, связанными с разбоями, убийствами, грабежами и воровством. Наблюдая этот процесс со стороны, без учета конкретно-исторической обстановки, сложившейся в стране в начале XVII в., можно было бы сделать вывод о дальнейшей и весьма значительной централизации местного управления, о существенном ослаблении системы земского и губного самоуправления, ограничении и сведении на нет их политической деятельности. Тем не менее в начале XVII в. учреждение в стране воеводского управления свидетельствовало скорее не об усилении контрольных функций государства в местном управлении, а о реальном их ослаблении. Нельзя переоценивать роль городовых воевод в организации власти на местах, — в Смутное время они зачастую лишь номинально возглавляли управление в том или ином городе и уезде. Часто воеводы входили в общесословные городовые советы (как в Нижнем Новгороде) или дублировали деятельность органов местного общесословного управления, подтверждением чему служит сложившаяся в Курмыше практика одновременной посылки идентичных по содержанию отписок воеводе и «дворянам и детям боярским, и всяким служилым людям, и земским старостам, и целовальникам, и всем посадским людям, и волостным крестьянам». В таких условиях курмышане смогли запретить новоназначенному в их город воеводе Жедринскому «без земского совета» въезжать в Курмыш. Характерен и отмеченный выше факт нахождения во многих городах «на приставстве» казачьих атаманов и даже простых казаков. Известное решение «Совета всей земли» Первого ополчения о повсеместной замене местных начальников негодными к ратной службе «дворянами добрыми» не выполнялось.