Декларация провозглашала «право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства». Она отменяла все национальные и национально-религиозные привилегии и ограничения. Правда, после деятельности Временного правительства их почти не осталось. Также декларация обещала «свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России». Эти положения должны были быть конкретизированы позднее.[530]

Историк Ю. Н. Жуков считает, что значение этой декларации было невелико, потому что «задолго до появления» декларации «местные националисты явочным порядком или при поддержке Временного правительства уже добились всего того, что теперь им только пообещали».[531] Это, мягко говоря, не так. 18 июля Временное правительство распустило парламент Финляндии за то, что он «посмел» взять на себя решение внутриполитических вопросов страны и формирование исполнительной власти княжества. В результате на октябрьских выборах победили финские националисты, весьма недружественно настроенные к Петрограду.

Конфликтными были и отношения Временного правительства с Украинской Центральной радой – представительным национально-территориальным органом, который был ведущим политическим центром в Киеве и на значительной части Украины. К началу июля между представителями Временного правительства и Центральной рады было достигнуто соглашение, в соответствии с которым ее исполнительный орган – Генеральный секретариат – был признан высшим органом управления региональными делами, назначаемым Временным правительством по согласованию с Центральной радой. Она должна была разработать проект национально-территориальной автономии для утверждения правительством. Однако, победив своих противников слева в июле, А. Керенский взял более жесткий курс в деле охранения державы от «сепаратизма». Киевский проект устава Генерального секретариата был отвергнут комиссией Временного правительства. Вместо него правительство 4 августа выпустило инструкцию Генеральному секретариату, которая ставила этот орган в административное подчинение Временному правительству, не признавала властных полномочий за Центральной радой и ограничивала территорию, подчиненную Генеральному секретариату, Киевской, Волынской, Подольской, Полтавской и частично Черниговской губерниями (Центральная рада претендовала на все губернии, где большинство было за малороссами по переписи 1897 г.).

Решение Временного правительства возмутило депутатов Рады. Позднее глава Генерального секретариата В. Винниченко вспоминал: «Инструкция была ничем иным, как циничным, бесстыдным и провокационным нарушением соглашения 16 июля и откровенным желанием вырвать из рук украинства все его революционные достижения».[532] Хотя летом 1917 г. украинские национальные лидеры использовали акт 4 августа для укрепления своих позиций, неприятный осадок остался – украинскому национальному движению было за что бороться. Центральная рада без санкции Временного правительства готовила выборы в украинское Учредительное собрание. Это вызвало гнев и угрозы со стороны Керенского, который затребовал Винниченко в Петроград. Но глава Генерального секретариата прибыл в столицу как раз в тот момент, когда началась Октябрьская революция.[533]

Так что национальным движениям было чего ждать от нового правительства, но они научились не доверять Петрограду и предпочитали теперь действовать самостоятельно, явочным порядком забирая то, что им обещают.

Декларация в свою очередь должна была на время нейтрализовать сопротивление части противников большевиков, выступавших за национальную автономию и независимость национальных регионов, так называемых окраин. Им предоставлялся выбор: свободный союз равноправных народов (желательно) или формальное отделение от России (если уж это дело принципа).

Нужно отметить, что принципы декларации, которые следовали за решениями апрельской конференции большевиков, мало отличались от программы их основных конкурентов эсеров в национальном вопросе. III съезд ПСР высказался «в принципе для России за форму федеративной демократической республики, с территориально-национальной автономией в пределах этнографического расселения народностей и с обеспечением основными законами страны как прав национальных меньшинств в местностях со смешанным населением, так и вообще публичных прав для всех языков, на которых говорят трудящиеся массы в России».[534] Решение съезда обошло только вопрос о праве на отделение от России. Но осенью 1917 г. влиятельные национальные движения, развивавшиеся в пределах российского государства, как правило, не ставили задачу отделения.

IV съезд ПСР подтвердил это решение и в то же время высказался за «сохранение Российского государства как целого хозяйственного организма» и проведение реформы территориального устройства, заменяющей деление на губернии областями, «по возможности ограниченными этнографическим расселением целых народностей (Украина, Латвия, Эстляндия, Киргизский край и т. д.), или экономически и географически самостоятельными территориями внутри одной народности (части Великороссии, Сибири, Украины и т. д.)».[535] В ответ на провозглашение независимости Украинской народной республики (УНР) ЦК ПСР принял резолюцию о нецелесообразности этого акта, так как провозглашение Учредительным собранием федеративной республики и так дает народам России «самую широкую возможность реализации их национальных стремлений», а при объявлении независимости «еще больше дробятся силы всей российской революционной демократии».[536] Но Советская Россия вообще не признала этого акта УНР.