О целях создания Совета Федерации на Внеочередном Третьем Съезде народных депутатов СССР заявлялось следующее: «Целям укрепления взаимодействия союзных республик призвано служить образование при Президенте СССР такого важного органа, как Совет Федерации. Каждая союзная республика будет представлена в этом Совете ее высшим государственным руководителем, высшим должностным лицом республики. Предполагается, что Совет сосредоточит свои усилия на рассмотрении проблем развития нашей федерации и осуществления национальной политики (выделено мной. – Д. Л.) Советского государства, на обеспечении участия республик в решении вопросов общесоюзного значения…»[562]. То есть основная функция Совета Федерации СССР сводилась к решению вопросов в сфере государственного единства, в связи с чем была определена и соответствующая компетенция этого органа.

Новая редакция Конституции СССР в ст. 1274 установила: «Совет Федерации: рассматривает вопросы соблюдения Союзного договора; разрабатывает меры по проведению в жизнь национальной политики Советского государства; представляет Совету Национальностей Верховного Совета СССР рекомендации по разрешению споров и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях; координирует деятельность союзных республик и обеспечивает их участие в решении вопросов общесоюзного значения, отнесённых к компетенции Президента СССР».

По-иному виделись задачи Президентского Совета. К ним относилась «выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечение безопасности страны… Именно здесь, в Президентском Совете, видимо, будут обсуждаться узловые вопросы практического осуществления экономической программы, одобренной Съездом народных депутатов СССР, приниматься меры к тому, чтобы эта программа не пробуксовывала, чтобы решительно преодолевался дефицит ответственности кадров на всех уровнях. Именно Президентский Совет станет главным организатором проведения в жизнь определяемого высшими представительными органами власти внешнеполитического курса, всей работы по обеспечению надежной защиты социалистических завоеваний»[563].

В этой связи ст. 1275 Конституции СССР определила функцию Президентского Совета как «выработку мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР; обеспечению безопасности страны».

Таким образом, как видно из замысла законодателя и норм союзной Конституции, Совет Федерации СССР создавался как орган регулирования отношений между союзными республиками и Союзом с одной стороны, а также для регулирования отношений между самими республиками – с другой стороны. Тем самым Совет Федерации начинал подменять Совет Национальностей Верховного Совета СССР. Это отмечали и некоторые депутаты на III Съезде народных депутатов СССР: «… В самом деле, для чего учреждать Совет Федерации, если у нас имеется Совет Национальностей?.. Предлагаемые структуры будут усложнять принятие Президентом быстрых и неотложных решений»[564].

Президентский Совет СССР создавался как орган исполнительной власти, куда по должности входил председатель Совета Министров СССР; причем одной из главных целей данного органа являлось проведение в жизнь программы перехода от плановой экономики к рыночной. Таким образом, своим появлением Президентский Совет СССР начал дублировать функции Совета Министров СССР. С учетом того, что и Совет Федерации, и Президентский Совет возглавлял Президент СССР, можно говорить о том, что основной груз ответственности за состояние федеративных и экономических отношений в СССР теперь ложился на главу государства.

О том, что Президентский Совет задумывался как звено исполнительной власти, отмечал на III Съезде народных депутатов известный юрист, академик В. Н. Кудрявцев – председатель редакционной комиссии, работавшей над законопроектом, по которому учреждался пост Президента СССР и рассматриваемые органы власти[565].

Сами народные депутаты отмечали, что «следовало бы кардинально пересмотреть и задуманную модель Президентского Совета. Судя по первоначальной редакции проекта, этот Совет был задуман в качестве “Малого Совнаркома”. Он, с одной стороны, лишает смысла существование Совета Министров СССР, поскольку будет его в какой-то части дублировать»[566].

По воспоминаниям бывшего Председателя Совета Министров СССР Н. И. Рыжкова, «в стране – не без активной инициативы самого Горбачёва и с чуть менее активной депутатской поддержкой – создалась… ситуация, когда возникли и, главное, активно действовали две исполнительные власти одновременно: президентская и Совета Министров. И там, и здесь творили постановления, решения, указы, зачастую вызывавшие у меня и моих заместителей недоумение… Подобная двойственность в управлении страной никого устроить не могла, надо было и впрямь кардинально менять структуры исполнительной власти, но…»[567].

Стоит отметить, что компетенция Президентского Совета и Совета Федерации была в Конституции СССР определена очень абстрактно, размыто и, по сути, совпадала друг с другом, что отмечалось депутатами на III Съезде народных депутатов ещё на стадии обсуждения законопроекта, по которому учреждались два этих органа государственной власти[568]. В этой связи даже предлагалось объединить Совет Федерации и Президентский Совет, однако данная поправка к законопроекту не была принята[569].

Уже на первом заседании Президентского Совета, состоявшемся 27 марта 1990 г. в Кремле, Президент СССР М. С. Горбачёв в своем выступлении вёл речь о проблемах, которые, в принципе, в силу своей компетенции должно решать Правительство СССР: «о решительных шагах в экономических преобразованиях», «о внешнеэкономических связях», «о поддержке земельной реформы», «о проблемах экспорта и импорта», «о проблемах законности» и т. д.[570]