Сложность военно-политической обстановки на государственной границе в первой половине 1918 г. побудила партийно-государственное руководство возложить задачи выявления и пресечения нарушений границы, борьбы с контрабандой, спекуляцией и контрреволюцией в пограничных районах на ВЧК.

31 мая ВЧК обратилась ко всем ЧК и всем Советам в местностях, прилегавших к демаркационной линии, с предложением принять меры по борьбе с контрабандой и спекуляцией. ВЧК командировала туда Г.С. Мороза. По его инициативе в Орше была создана ЧК, которая взяла на себя часть функций по охране границы и борьбе с контрабандой. ЧК Западной области приняла меры к разоружению разложившихся частей пограничной охраны. На демаркационной линии была организована контрольно-пропускная комиссия для досмотра багажа и проверки документов у лиц, пересекавших эту линию[442].

Местные ЧК, несмотря на трудности организационного порядка и отсутствие опыта, энергично включились в работу. Однако, имея небольшое представление о специфике оперативной деятельности на границе, они с этими задачами не справлялись. Назрела насущная потребность создания в системе ВЧК специального органа, главной задачей которого являлась бы не только оперативная работа в интересах охраны государственной границы, но и непосредственное участие в ее охране.

В июне 1918 г. в Москве проходила I Всероссийская конференция чрезвычайных комиссий, которая приняла за основу «Инструкцию пограничным чрезвычайным комиссиям». Указанный документ был доработан иногородним отделом ВЧК и на состоявшемся 2 сентября 1918 г. совещании представителей пограничных ЧК[443] по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией, контрабандой и взяточничеством в местах пограничной полосы одобрен.

На указанном совещании присутствовали представители 30 пограничных комиссий, дислоцировавшихся в пограничной полосе. На обсуждение был поставлен вопрос организации планомерной борьбы с контрреволюцией, спекуляцией, контрабандой и взяточничеством в погранполосе.

Идея организации пограничных ЧК возникла еще в мае 1918 г., когда из населенных пунктов демаркационной линии стали регулярно поступать сведения о совершении бойцами отрядов пограничной охраны преступлений. Делегированные в пограничную полосу представители ВЧК изучили создавшееся критическое положение. Из их докладов выяснилось, что к тому времени существовало около 34 крупных чрезвычайных комиссий и 60 комиссаров в пропускных пунктах, которые организовывали борьбу главным образом со спекуляцией и контрабандой. Приходилось им также противодействовать контрреволюционным проявлениям в отрядах погранохраны, когда отдельные бойцы и пограничные комиссары (под влиянием левых эсеров) совершали провокации на демаркационной линии с целью сорвать Брестский мирный договор и возобновить военные действия с Германией. Только благодаря организации надлежащей деятельности чрезвычайных комиссий удалось стабилизировать ситуацию.

На совещании присутствовали также представители комиссариатов внутренних и иностранных дел, таможенного ведомства и пограничной охраны, в связи с чем в разработанной инструкции удалось достаточно четко определить функции каждого ведомства, в той или иной мере участвовавшего в охране границы. Так, перед пограничными ЧК были поставлены следующие задачи:

«а) наблюдать за прибывающими за границу лицами и товарами; просматривать их визы и документы на проезд, на провоз товаров и не пропускать контрабанду через границу;

б) вести надзор за деятельностью таможенных учреждений, не вмешиваясь в техническую и административную деятельность сотрудников таможни, для чего пограничные комиссии назначают на таможню своих комиссаров;

в) не допускать выезда лицам, которым он запрещен;

г) задерживать на границе лиц, разыскиваемых правительством;

д) вести дознание по делам контрабандистов, задержанных шпионов, контрреволюционеров, спекулянтов, взяточников и т. д.;

е) наблюдать за исполнением запрета на ввоз (вывоз) товаров, запрещенных к перемещению через границу распоряжениями органов Советской власти;

ж) не допускать в пределы Республики лиц, которым въезд за нарушение таможенного устава запрещен;

з) передавать таможенному ведомству лиц, которым въезд за нарушение таможенного устава запрещен;

и) наблюдать за офицерами австрийской, германской и др. армий, а также лицами, заподозренными в шпионаже».

После совещания процесс создания пограничных чрезвычайных комиссий пошел более интенсивно.

19 августа 1918 г. Совнарком принял декрет «Об объединении всех вооруженных сил Республики в ведении Народного комиссариата по военным делам». В соответствии с декретом все вооруженные силы Республики, сформированные Народным комиссариатом по военным делам, Народным комиссариатом путей сообщения (охрана путей сообщения), Народным комиссариатом торговли и промышленности (пограничная охрана), Высшим советом народного хозяйства (судоходная охрана, переданная в ведение Народного комиссариата по внутренним делам) и Народным комиссариатом продовольствия (реквизиционно-продовольственные отряды), перешли в ведение Наркомвоена в отношении укомплектования, обучения, снабжения, вооружения, боевой подготовки и использования как вооруженной силы.

Руководство же вооруженными силами специального назначения, при выполнении ими задач в соответствии со своей компетенцией, осуществлялось на основании приказов и распоряжений соответствующих наркоматов[444].

В ноябре 1918 г. состоялось совещание представителей окружных пограничных ЧК. Совещание подвело первые итоги работы комиссий и комиссаров. По результатам развернувшейся на совещании дискуссии в Инструкцию пограничным чрезвычайным комиссиям были внесены дополнения.

Так, устанавливалось, что все пограничные ЧК разделялись на окружные, участковые и пунктовые. Участковые и пунктовые создавались вдоль демаркационной полосы вглубь до 25 верст от пограничной линии, в исключительных случаях, исходя из местных условий, и далее. Пограничные комиссии организовывались независимо от уездных комиссий данной местности на тех же условиях, что и уездные ЧК. Окружные ПЧК являлись самостоятельными в организационном отношении. Общее же руководство осуществляли губернские, областные ЧК, в зоне ответственности которых находились окружные ПЧК.

Уточнялись также порядок подчиненности, финансирования и материального обеспечения, отчетности, взаимодействия с органами советской власти, использования вооруженных отрядов, устанавливались пределы ответственности.

Кроме этого предусматривалось, что пограничные ЧК «заведуют связью с заграничными работниками, основываясь на добровольном сыске, а также пользуются тайными агентами за границей для получения сведений о деятельности заграничных контрреволюционных организаций, задающихся целью повредить экономическому и политическому положению Российской Советской Федеративной Республики». Полученная разведывательная информация реализовывалась ими под руководством пограничного подотдела ВЧК.