Однако постепенно центр тяжести работы Совета стал переходить в регионы, где «эти заседания приносили огромный эффект, и здесь надо отдать должное Федотову, который проводил их очень демократично и всегда разрешал на них присутствовать региональным людям, правозащитникам… И он это всё модерировал и выводил на какое-то решение. Если в Москве уже перестали более-менее слушаться Федотова, то в регионах он еще очень сильно котировался, потому что он же к Путину доступ имеет, неизвестно, что он там ему нашепчет. Поэтому вот они его еще в регионах как бы боялись»[159].

На федеральном уровне члены Совета «правозащитного толка» в этих условиях стали уделять особое внимание подготовке и согласованию заявлений от имени группы членов Совета по наиболее актуальным вопросам общественно-политической жизни. Вот как характеризует этот процесс еще один респондент – член Совета: «Очень активно шло онлайн-общение и работа в онлайн-формате. В восемнадцатом-девятнадцатом годах и день и ночь, что называется, эта работа шла… была необходимость заявления своей позиции, и это учитывалось при формировании консолидированного мнения СПЧ… Эта позиция имела, мне кажется, свое значение не столько на принятие каких-то решений, в том числе политических или управленческих, сколько на то, что правозащитная позиция на общероссийском уровне в публичном поле вообще звуча-ла»[160].

В октябре 2019 г., официально, в связи с достижением М. А. Федотовым предельного возраста для госслужащих – 70 лет, вместо него председателем Комиссии был назначен журналист и политик В. А. Фадеев, возглавлявший до этого около двух лет Общественную палату РФ. Одним из первых решений нового председателя стало изменение регламента Комиссии, в соответствии с которым любые заявления ее членов или их групп могли делаться только после их одобрения председателем Комиссии. Можно предположить, что и сама замена М. А. Федотова на В. А. Фадеева за три месяца до начала публичного обсуждения предложения В. В. Путина о необходимости внесения поправок в Конституцию РФ служила цели уменьшения вероятности несанкционированных заявлений членов Совета на его сайте в этот ответственный период.

Работа Президентского совета под руководством В. А. Фадеева заслуживает отдельного серьезного анализа, поэтому на этом месте поставим пока точку и подведем некоторые итоги деятельности Комиссии/Совета.

* * *

Подводя итоги деятельности рассматриваемого нами института-медиатора, мы видим: как при его создании, так и в последние годы основной была его символическая функция. В 1993 г. это был символ и для нашей страны, и для зарубежных коллег, что, несмотря на трагические события – вынужденный роспуск Верховного Совета, – Президент страны уделяет должное внимание защите прав человека. И важно было, что эту Комиссию возглавил С. А. Ковалев – человек с безупречной репутацией правозащитника. В 2018–2019 гг. для правозащитников – членов Совета – важным была возможность делать публичные заявления на сайте Совета, чтобы «правозащитная позиция в публичном поле страны вообще звучала».

Четыре этапа развития Комиссии, а затем – Совета. Первый – Комиссия С. А. Ковалева – краткий, с надеждами и разочарованием, с острым конфликтом председателя Комиссии и Президента и уходом первого из них, и параллельно текущая работа на плечах аппарата – вчерашних депутатов. Второй – академический состав Комиссии В. А. Карташкина, экспертная деятельность без публичной огласки, в итоге – интереснейший документ – проект федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека – готовился практически без участия организаций гражданского общества и правозащитников – и не стал фактом общественной жизни. Всего одна встреча председателя Комиссии с Президентом за шесть лет. И параллельно – развитие комиссий по правам человека в регионах России. Третий этап – трансформация Комиссии в Совет Э. А. Памфиловой, реальный диалог с независимыми правозащитными и иными гражданскими организациями, ежегодные встречи с Президентом, Совет как переговорная площадка, – но конфликт с Администрацией и уход председателя (повтор ситуации с С. А. Ковалевым при всем различии случаев). Четвертый этап – максимальное развитие потенций Совета как переговорной площадки с учетом всех консервативных трендов после 2012 г., дипломатический талант М. А. Федотова и постепенное смещение центра активности в российские регионы, что давало больше возможностей влияния.

Рассмотренные в статье случаи – этапы развития одной структуры-медиатора – позволяют, на наш взгляд, выделить три основных фактора, влиявших на ее эффективность. Первый – общественно-политический контекст, либеральный или консервативный тренд в каждый период, наличие или отсутствие интереса власти к диалогу с НКО. Так, например, федотовский совет зимы 2011/2012 г. вполне мог бы стать площадкой для серьезного круглого стола в случае готовности к этому действующего Президента. Второй фактор – организационно-административный, Комиссия/Совет при Президенте организационно является частью президентской Администрации, и различие организационных культур может вести к конфликту. И опыт Э. А. Памфиловой показывает, что даже хорошие отношения с Президентом не гарантируют от острых конфликтов с его Администрацией. И третий – личностный, который относится как к личности председателя Совета (борец, кабинетный ученый, публичный политик с опытом или без опыта дипломата), так и к составу самого Совета (наличие креативной и сплоченной «гражданской восьмерки» в Совете Памфиловой или расколотый надвое Совет Федотова после крымских событий).

Остается выразить надежду, что выявленные на примере эволюции СПЧ тенденции помогут лучше понять развитие и (или) упадок и других институтов-медиаторов.

Глава 8

Общественная палата РФ: возникновение и этапы эволюции

Эта глава посвящена эволюции деятельности важного российского института с функциями посредника между организациями гражданского общества и властью – Общественной палаты Российской Федерации (ОП РФ), возникшей в середине 2000-х гг. и действующей на основе федерального закона. За прошедшие пятнадцать лет с ее создания она стала своеобразной «опорной базой» для еще двух федеральных законов – сначала об общественном контроле в местах принудительного содержания, а затем в общественном контроле в целом; по ее подобию были созданы и аналогичные Общественные палаты во всех субъектах РФ[161], которые сами, в свою очередь, стали участвовать в формировании федеральной Общественной палаты. Можно предположить, что ОП РФ постепенно заняла ведущую роль в выстраиваемой системе взаимодействия российской власти с гражданским обществом. Этому институту посвящены уже несколько кандидатских диссертаций[162] и монография бессменного члена этой палаты[163], однако это преимущественно работы правоведческого характера, в которых анализируются в основном лишь нормативные основы ОП РФ.

Мы рассмотрим деятельность ОП РФ в контексте изменения общественно-политической ситуации в России за последние пятнадцать лет; при этом, с учетом выводов предыдущей главы настоящей книги, особое внимание будет уделяться персональному составу этой палаты, включая и личности ее руководителей. Исследование выполнено на анализе нормативных документов, материалов о деятельности ОП РФ в