Чиновники либерал-консерваторы отвергали существующую систему как безнадежно устаревшую. По их оценке, страна столь сложная и динамичная, как современная им Россия, не может управляться по чиновничьей прихоти, без уважения к закону и без участия населения. Либерально-консервативные настроения впервые проявились в чиновничестве в 60-х годах, в эпоху Великих реформ, особенно в 1861-м — с отменой крепостничества, лишившей монархию помощи 100 тыс. помещиков-крепостников, прежде осуществлявших по своему почину, а не по долгу службы множество административных функций в деревне. П.А.Валуев так оценивал положение того времени:

А это означало, что огромная масса административных дел требовала более широкого распределения власти.

Либерал-консерваторы соглашались, что единственным законодателем должен оставаться царь, но настаивали на том, что, будучи приняты, законы становятся обязательны для всех должностных лиц, которые подпадают под их действие. Это и было отличительной чертой правового государства. Либерал-консерваторы придерживались гораздо более высокого мнения о способности России к самоуправлению и предполагали участие в управлении на совещательных началах образованных кругов населения. Они отвергали сословный уклад как анахронизм и желали установления в стране общего и равноправного гражданства. Важное значение они придавали постепенному упразднению особого статуса и изоляции крестьянства. Цитаделями либерал-консерватизма служили Государственный совет (оформлявший законы), сенат (высший апелляционный суд) и министерства финансов и юстиции50.

Ход исторического развития благоприятствовал устремлениям либерального чиновничества. Интенсивный рост российской экономики во второй половине XIX века уже сам по себе ставил под сомнение возможность дальше управлять Россией патриархальным способом. Естественно было К.П.Победоносцеву, главному защитнику вотчинного консерватизма, утверждать, что в России «не может быть отдельных властей, независимых от центральной власти государственной»51. Этот принцип, вероятно, можно было соблюдать в недвижном, аграрном государстве, но в капиталистическом хозяйстве, которое развилось в России в конце XIX века при активной поддержке правительства, всякая корпорация, всякий делец, всякий банк принимали самостоятельно решения, затрагивавшие интересы государства и общества, и таким образом они действовали как «независимые власти» даже при самодержавном режиме. Консерваторы инстинктивно это понимали и пытались сопротивляться экономическому развитию, но это было заведомо безнадежно, поскольку международное положение России и ее экономическая стабильность все более зависели от роста индустрии, транспорта и банковского дела.

Возможно, монархия и пошла бы решительно по пути, который указывали либералы, если бы не революционное движение. Террор, захлестнувший Россию в 1879–1881 и вновь в 1902 году, не знал себе равных в мире ни тогда, ни впоследствии. И каждая террористическая акция играла на руку сторонникам репрессивных мер. В августе 1881 года Александр III ввел ряд чрезвычайных мер, позволявших должностным лицам в беспокойных регионах вводить законы военного времени и вообще вести себя так, словно они находятся на захваченной вражеской территории. Эти меры, сохранившиеся в Своде законов до самого падения монархии, предвосхитили самые дурные черты современного полицейского государства52. Они укоренили произвол правых бюрократов, отбрасывая страну назад от рубежей, достигнутых либералами благодаря прогрессу в экономике и образовании.

На примере судебных учреждений можно увидеть, какими противоречивыми устремлениями было раздираемо царское правительство. В 1864 году Александр II даровал России первую независимую систему правосудия — с судом присяжных и несменяемостью судей. На взгляд консерваторов, это была особенно зловредная реформа, ведь она создавала некоторый независимый от монарха и его чиновного аппарата оазис судебной власти. Победоносцев обвинил новые суды в нарушении принципа единства власти: в России несменяемость судей представляется «аномалией»53. В смысле начал самовластия он был безусловно прав. Консерваторы сумели вывести политические преступления из-под юрисдикции гражданских судов и передали их в ведение судов административных, но они не смогли зачеркнуть судебную реформу, слишком укоренившуюся в российской жизни, да и никакой реалистической альтернативы предложить не могли.

Трения между двумя лагерями чиновничества ярче всего проявились в соперничестве двух министерств: внутренних дел и финансов.

Министерство внутренних дел было учреждением sui generis, буквально государством в государстве, напоминая не столько отрасль исполнительной власти, сколько самостоятельную систему внутри правительственного механизма54. Если у других министерств были четко определенные и тем самым ограниченные функции, то перед министерством внутренних дел стояла общая задача управления страной. В 1802 году, когда оно только возникло, на него возлагались лишь ответственность за экономическое развитие и надзор за транспортом и связью. Сфера компетенции министерства необъятно расширилась в 60-е годы, отчасти в результате отмены крепостного права, лишившей помещиков административных прав, а отчасти в ответ на революционные волнения. К началу XX века министр внутренних дел был чем-то вроде верховного управляющего империи. И амбиции чиновников, занимавших этот пост, не знали границ. В 1881 году, в начале кампании террора, увенчавшейся убийством Александра II, министр внутренних дел Н.П.Игнатьев с целью искоренения крамолы не только в обществе, но и в правительстве, по его мнению, переполненном подрывными элементами, предложил вручить его министерству полномочия «административно-полицейской опеки над всеми другими ведомствами», по характеристике историка П.А.Зайончковского55. Сходное по духу предложение касательно губернаторов выдвинул двадцать лет спустя министр внутренних дел В.К.Плеве56. Оба предложения были отвергнуты, но то, что их вообще осмелились выдвинуть, весьма показательно с точки зрения объема власти, присущей министерству. И вполне логично, что после 1905 года, когда был учрежден равнозначный пост премьер-министра, занимавшим его сановникам вручался также и портфель министра внутренних дел.

Министр внутренних дел осуществлял управление страной благодаря праву назначать и контролировать главных административных служащих государства — губернаторов. В губернаторы попадали, по обыкновению, из наименее образованных и наиболее консервативных кругов бюрократии: в 1900 году половина их не имела высшего образования. Губернаторы возглавляли губернские правления и многочисленные комитеты, из которых важнейшими были те, что занимались промышленными, военными и сельскохозяйственными вопросами губернии. Возлагалась на них ответственность и за крестьянство: из числа наиболее благонадежных помещиков они назначали земских начальников, которые исполняли функции председателей волостной администрации и пользовались широкими полномочиями над крестьянами. Губернаторы надзирали также и земства. При возникновении массовых беспорядков губернаторы могли обратиться к министру внутренних дел с просьбой объявить в губернии «усиленное» или «чрезвычайное» положение, что означало приостановление действия всех гражданских прав и подчинение указам. За исключением судов и ведомств налогового контроля, губернаторы не встречали препятствий своей власти. При посредстве губернаторов министр внутренних дел управлял всей империей[37].