Поступая на службу, чиновник в России приносил клятву верности не государству или народу, а непосредственно правителю. Он служил исключительно монарху и своим непосредственным начальникам. Старшему по чину чиновнику, чтобы уволить подчиненного, не требовалось предъявлять никаких оснований, а увольняемому не давалась возможность объясниться. «Устав о службе» лишал уволенного чиновника всех возможностей к восстановлению на службе:

Словно чтобы подчеркнуть происхождение государственных служащих от домашней челяди, чиновнику, независимо от ранга, не давалось права уйти в отставку без позволения. Еще в 1916 году министры, большинство из которых не одобряли и не хотели мириться с царской политикой, должны были подавать прошение об отставке на высочайшее имя, и во многих случаях царь отставку не принимал — ситуация просто не представимая в Европе.

В противоположность Западной Европе, где при приеме на государственную службу безусловно требовалось либо наличие диплома, либо прохождение экзамена, либо и то и другое вместе, в России требования к кандидату были весьма поверхностными. Чтобы стать канцелярским служителем, то есть занять начальную ступень чиновной лестницы, но еще без классного чина, соискатель должен был лишь проявить умение читать, правильно писать и знать арифметику. Для продвижения на следующую ступень он должен был пройти экзамен на знание предметов, преподаваемых в начальной школе. А уже получив чин низшего класса, чиновник нередко более не обязан был доказывать свою подготовку и продвигался вверх в соответствии с законами старшинства и рекомендациями начальства. Это означает, что никакого четкого критерия назначения и повышения чиновников не было и на практике наиболее значимыми оказывались такие качества, как всецелая преданность монархии, слепая готовность исполнять приказания и безоговорочное приятие существующего порядка.

Как личные слуги царя чиновники стояли над законом. Чиновника можно было обвинить и привлечь к суду только с согласия его начальства22. Без такового судебные органы были в отношении государственного служащего бессильны. Позволение же судить чиновника давалось крайне неохотно по двум причинам. Во-первых, поскольку все назначения, во всяком случае теоретически, делались самим царем и должностное несоответствие чиновника невольно бросало тень на высочайшее решение. Во-вторых, всегда была опасность, что, представ пред судом, обвиняемый, выгораживая себя, даст показания, порочащие его начальство. И на деле виновные в том или ином проступке чиновники просто перемещались на другой пост или, если речь шла о высоком сановнике, получали солидную, но ничего не значащую должность в Сенате или Государственном совете23. И даже царь в этих вопросах не властен был нарушить традицию. После железнодорожного крушения, едва не стоившего ему жизни, Александр III пожелал предать суду министра путей сообщения. Но его отговорили на том основании, что публичный суд над министром, четырнадцать лет пребывавшим на этом посту, будет означать, что он «незаслуженно пользовался доверием монарха»24, а значит, в свое время сам царь сделал неверный выбор. По мнению некоторых современников, тот факт, что российское чиновничество не несло ответственности перед законом или любым сторонним учреждением, составлял основное отличие государственной службы в России от европейской. В действительности это было всего лишь еще одним проявлением патриархального духа, все еще сильного в Российской империи. В рядах российского чиновничества, в особенности в последние годы существования монархии, состояли многие широко образованные и преданные делу работники. Особенно много таких людей было в министерствах и ведомствах Петербурга. Бернард Парес, английский историк, до 1917 года часто посещавший Россию, отмечал, что, сбросив мундир, чиновник часто оборачивался интеллигентом, которого волнуют те же идеи, что и все общество. Однако, облачившись в мундир, так сказать при исполнении обязанностей, он вновь становился надменным и наглым[33]. Условия службы, в особенности незащищенность перед начальством, воспитывали раболепие перед старшими по чину и грубость в отношении ко всем остальным. В отношении же ко внешнему миру чиновник должен был действовать с полным сознанием своей правоты: «За всем этим стояло извечное стремление выставить правительство неким мудрейшим, благоразумнейшим и непогрешимым собранием государственных служащих, самозабвенно трудящихся в согласии с монархом во имя благоденствия России»25.

Существеннейшим фактором живучести такого представления о чиновничестве была секретность, позволявшая поддерживать иллюзию власти, не знающей ни разногласий, ни промахов. Нет большей опасности для бюрократии, чем гласное, открытое ведение государственных дел, и общественность добивалась этого с середины прошлого столетия.

С 1722 года, когда Петр Великий установил Табель о рангах, российское чиновничество было разбито по иерархии на классы, или чины, которых номинально было 14, но фактически только 12, ибо 11-й и 13-й классы постепенно слились с 12-м и 14-м. По мысли Петра, чиновники, с ростом возлагаемой на них ответственности, получали и чин, соответствующий занимаемой ими должности. Но вскоре петровский замысел извратился, и в результате в России установилась уникальная система чинов государственной службы. Чтобы заручиться поддержкой бюрократии в сомнительных притязаниях на трон, Екатерина II в 1760-е годы ввела принцип автоматического продвижения по службе: отныне носителя чина поднимали на следующую ступень в зависимости от старшинства, срока пребывания в прежнем чине и не сообразуясь с возлагаемыми на него обязанностями. В противоположность обычной практике, когда служащего поднимают от ступени к ступени, расширяя круг его обязанностей, в России возвышение чиновника совершалось более или менее автоматически, вне зависимости от его функций, и представляло собой продвижение не от должности к должности, а от чина к чину26. Это превращало государственных служащих в России в замкнутую касту: за редким исключением для занятия правительственной должности необходимо было иметь соответствующий чин27. Частные лица, как бы высока ни была их квалификация, к участию в административной жизни государства не допускались за редчайшим исключением непосредственного высочайшего назначения. Лишь тот, кто хотел и мог сделать чиновничью карьеру целью всей своей жизни, достигал правительственных высот. Другие были отстранены от государственной службы, а тем самым и от возможности обретения административного опыта.