В основание земельного закона, разрабатывавшегося особой комиссией при Особом совещании, были положены следующие указания генерала Деникина (23 марта/5 апреля 1919 г.), данные председателю Особого совещания:

«Государственная польза России властно требует возрождения и подъема сельского хозяйства. Полное разрешение земельного вопроса для всей страны и составление для всей необъятной России земельного закона будет принадлежать законодательным учреждениям, через которые русский народ выразит свою волю.

Но жизнь не ждет. Необходимо избавить страну от голода и принять неотложные меры, которые должны быть осуществлены незамедлительно. Поэтому Особому совещанию надлежит теперь же приступить к разработке и составлению положений и правил для местностей, находящихся под управлением главнокомандующего Вооруженными силами на юге России.

Считаю необходимым указать те начала, которые должны быть положены в основу этих правил и положений:

1) Обеспечение интересов трудящегося населения.

2) Создание и укрепление прочных мелких и средних хозяйств за счет казенных и частновладельческих земель.

3) Сохранение за собственниками их прав на землю. При этом в каждой отдельной местности должен быть определен размер земли, которая может быть сохранена в руках прежних владельцев и установлен порядок перехода остальной частновладельческой земли к малоземельным.

Переходы эти могут совершаться путем добровольных соглашений или путем принудительного отчуждения, но обязательно за плату.

За новыми владельцами земля, не превышающая установленных размеров, укрепляется на правах незыблемой собственности.

4) Отчуждению не подлежат земли казачьи, надельные, леса, земли высокопроизводительного сельскохозяйственного назначения, но составляющие необходимую принадлежность горнозаводских и иных промышленных предприятий; в последних двух случаях – в установленных для каждой местности повышенных размерах.

5) Всемерное содействие землевладельцам путем технических улучшений земли (мелиорация), агрономической помощи, кредита, средств производства, снабжения семенами, живым и мертвым инвентарем и проч.

Не ожидая окончательной разработки земельного положения, надлежит принять теперь же меры к облегчению перехода земель к малоземельным и поднятию производительности сельскохозяйственного труда.

При этом власть не должна допускать мести и классовой вражды, подчиняя частные интересы благу Государства».

Приезжавший на юг России чешский профессор Крамарж указывал, что правильное и срочное разрешение земельного вопроса явится одним из способов привлечь к себе симпатии крестьянского населения и должно помочь свергнуть советскую власть. Профессор Крамарж говорил так: крестьяне должны получить землю и быть уверенными, что ее у них никто не отнимет. Но при этом нельзя вышвырнуть за борт и разорить культурный помещичий класс, который в будущем будет необходим для улучшения и развития в России культурного хозяйства.

По мнению Крамаржа, надо было при усадьбах оставить помещикам минимальное, необходимое для культурного хозяйства, количество земли, а остальную землю, дав обязательство помещикам, что она будет у них выкуплена государством на золото, немедленно передать крестьянам. При подобном разрешении вопроса помещики не оказались бы разоренными и впоследствии сели бы опять на землю. При этом профессор Крамарж указывал на то, что передачу помещичьей земли в руки крестьянства должна взять на себя правительственная власть, так как в противном случае отношения между помещиками и крестьянами еще более обострятся.

Не будучи совершенно компетентным в этом вопросе, не берусь судить о правильности того или иного его разрешения, но должен отметить, что фактически никакого земельного закона (или положения) командованием Добровольческой армии издано не было. Закон был выработан (он даже не рассматривался Особым совещанием) незадолго до катастрофы, случившейся на фронте в декабре 1919 года; но если бы катастрофы и не случилось, то на проведение его в жизнь потребовалось, вероятно, не менее года. А в этом вопросе, как правильно было указано профессором Крамаржем, срочность его разрешения должна была играть существенную роль.

В освобождаемых от большевиков районах крестьяне относились крайне недоверчиво ко всем указаниям, что сбор урожая за ними обеспечивается. Русский крестьянин непреклонный собственник, и крестьяне успокоились бы только тогда, когда получили бы в руки законный документ, удостоверяющий, что земля действительно принадлежит им. Пока же это не было сделано – каждый крестьянин, работавший на земле, отобранной от помещика, со дня на день ожидал, что или у него эту землю отберут, или его посадят в тюрьму как захватчика чужой собственности.

К сожалению, при продвижении армии на север, как мною уже было указано, были случаи, когда помещики, под прикрытием войск и при помощи сочувствовавших им офицеров и местной администрации, не только отбирали у крестьян скот и инвентарь, награбленный в их экономиях, но и расправлялись с крестьянами, мстя за свое разорение. Эти случаи обобщались, быстро распространялись между крестьянами и возбуждали полное недоверие к заявлениям и обещаниям, объявлявшимся от имени генерала Деникина.

Выборный закон. При восстановлении городского и земского самоуправлений необходимо было установить порядок производства выборов, то есть выборный закон. Вопрос был очень серьезный, так как определение порядка выборов в городские и уездные земские самоуправления предрешал общий выборный закон.

Споров было много. Одни указывали на недопустимость применять систему выборов – всеобщих, прямых, равных и тайных, справедливо доказывая, что при этой системе будут проводиться крайние левые элементы, не исключая и большевиков. Другие признавали совершенно недопустимым идти по определенно контрреволюционному пути (многие говорили – по черносотенному пути) и вводить в выборы какие-либо ограничения. Эта группа указывала, что должно быть только одно ограничение – совершеннолетие. Все же граждане, достигшие совершеннолетия и не лишенные по суду своих прав, должны быть правомочными избирателями.

Особое совещание решило необходимым, признавая всеобщее избирательное право, внести в него ограничение в смысле возрастного ценза (25 лет) и времени проживания в данном городе, уезде (не менее двух лет).

Отношение к новым государственным образованиям на территории России. Польша, конечно, признавалась как самостоятельное государство, но генерал Деникин категорически отвергал возможность санкционировать захват Польшей исконных русских земель и указывал, что границы с ней будут установлены впоследствии, когда в России будет законная всероссийская власть.

Польша же добивалась получить от генерала Деникина вексель вперед и определенно уклонялась оказать помощь в борьбе с большевиками до соглашения с ним относительно ее границ с Россией.

Относительно фактического признания самостоятельности правительств Грузии, Азербайджана и Армении возражений не было – до решения этого вопроса будущей всероссийской властью. Под давлением союзников такое признание пришлось сделать и относительно прибалтийских государственных новообразований.