Столкнувшись с проблемой недостаточной управляемости, исторически присущей огромной и отсталой стране, к тому же усугубляемой низким качеством менеджмента на всех уровнях, Сталин пытался ее решить путем гиперцентрализации, растущего применения силы[152], переподготовки кадров (например, партийных и судебных) и в 1936–1937 годах посредством контролируемой демократии, как инструмента повышения эффективности, оперативности и послушности государственного аппарата.

Эти управленческие мотивы в конституционном импульсе демократизации (которые никоим образом не оправдывают жестокие чистки) становятся еще более очевидными, если учесть две другие параллельные кампании того периода: кампанию отчетов советов о своей работе перед избирателями летом и осенью 1936 года и проверку партийных документов. Обе эти кампании носили каталогизирующий, мобилизующий, активизирующий и репрессивный характер. Проверка документов в партии началась в мае 1935 года как канцелярское начинание и постепенно превратилась в комбинацию рутинной чистки «неактивных и морально коррумпированных членов» и специальной операции НКВД, направленной против местных ненадежных членов номенклатуры. В 1935 году из партии было исключено 263  885 членов, что составляет около 10 процентов от общего числа членов партии, из них 15 218 человек были арестованы; в 1936 году было исключено 134 тысячи человек[153]. Исключенных часто автоматически увольняли с работы, лишали квартир и отчисляли из университетов[154]. Цели проверки не были четко доведены центром до сведения функционеров и не были поняты внизу. Местные чиновники, защищая свои собственные кадры, очень часто, как показал Гетти, «отводили репрессии вниз на рядовых»[155]. Таким образом, кампания пошла не по плану, и Сталин был недоволен ее результатами, потому что высокие региональные чиновники успешно избежали чистки. Июньский Пленум ЦК 1936 года «осудил безрассудные массовые исключения из партии» и предложил оперативно рассмотреть аппеляции и реабилитацию. В 1936 году 37 тысяч человек были вновь приняты в партию (30 600 человек в 1935 году), но чистки продолжались: в период с июня 1936 года по февраль 1937 года из партии было исключено 13 372 члена[156]. Сообщалось, что во многих местах исключено больше членов партии, чем осталось активных: например, в Киргизии число членов партийных организаций сократилось с 14 тысяч до 6 тысяч[157]. Партийная чистка и последующая реабилитация были типичным политическим кульбитом Сталина, показывающим пределы его контроля в отношениях между центром и периферией.

Заявление Московской партийной организации, опубликованное в «Правде» сразу после Пленума ЦК в июне 1936 года, выявило тревогу, сервильность и растерянность:

Приведенные в замешательство аппаратчики отчаянно пытались выполнить противоречивые директивы. Секретарь Ленинградской партийной организации А. И. Угаров справедливо оценил «проверку» как перетасовку кадров для выдвижения новых людей в руководство[159]. Пленумы ЦК в июне и декабре 1936 года и секретное письмо ЦК в адрес партийных комитетов 29 июля вновь и вновь выражали недовольство центра неэффективными, пассивными, политически ненадежными и неграмотными региональными партийными руководителями[160]. В письме ЦК от 29 июля накануне показательного судебного процесса над троцкистами и зиновьевцами в Москве прозвучал призыв к повышению бдительности и разоблачению врагов в партии[161]. Эти «проверки и перепроверки» партийных кадров проходили параллельно чисткам других групп и в конце концов увенчались Большим террором.

Перечисленные кампании – проверка членов партии, конституционная реформа избирательной системы, отчеты в советах – в значительной степени были мотивированы стремлением Сталина к контролю и логикой централизации. Среди других мотивов атак на кадры – их некомпетентность, внутрипартийные конфликты, напряженность между центром и периферией, коррупция, страх Сталина перед сговорами, – нельзя игнорировать усилия по повышению эффективности управления. Этот управленческий мотив проявился в логике другой реформы – реорганизации судебной системы, которая началась в 1936 году и включала «переаттестацию» юридических кадров и их переподготовку. Стремясь централизовать систему, улучшить международный и внутренний имидж советской юстиции, руководители были озабочены реальной эффективностью системы[162].

Допуская некоторую демократию, лидеры полагали, что они держат в руках рычаги контроля над процессом. Для них демократия была инструментом: во-первых, для дисциплинирования пассивных и безответственных партийных «баронов» путем добавления элемента конкуренции в продвижение и выборы кадров, и во-вторых – для завоевания мирового и отечественного общественного мнения.

Внутренние рабочие документы правительства говорят против обесценивания управленческой цели как простой риторики.

Теперь давайте перейдем к еще одной мобилизационной кампании. В то время как проверка партийных документов превратилась в чистку кадров, внимание к управленческой эффективности проявлялось и в другой кампании – отчетной кампании в советах, которая проводилась одновременно и на практике совмещалась с обсуждением конституции летом и осенью 1936 года[163]. Общенациональная кампания отчетов в советах накануне выборов как инструмент укрепления советской демократии была идеей Енукидзе 1934 года[164]. Хотя сейчас Енукидзе был в немилости, его идея была реализована. 2 августа Президиум ЦИК инициировал проверку советов всех уровней, поручив председателям организовать отчеты советов избирателям и их критику, а также избрать депутатов на районные, краевые и всесоюзные съезды. Эта отчетная кампания, будучи проверкой работы функционеров и инструментом оживления деятельности советских органов власти, рассматривалась как подготовка к будущим выборам в советы в соответствии с новыми конституционными нормами. В этой главе мы рассмотрим, как отчеты в советах слились воедино с обсуждением конституции, особенно по вопросу о новых правилах проведения выборов.