Тем не менее на первых порах деятельности ВЗС и ВСГ исполнительная власть отнеслась к ним достаточно лояльно. Им предоставлялись солидные субсидии, не оговоренные особыми условиями и отчетностью. С августа 1914 г. по сентябрь 1916 г. ВЗС и ВСГ получили от Совета министров почти 553,5 млн. рублей, а за 38 месяцев войны казенные субсидии союзам составляли 1,5–2 млрд. руб. Капиталы Союзов складывались также из ассигнований местных организаций и пожертвований. Однако правительственные субсидии составляли основной источник денежных средств Союзов, тогда как общественные пожертвования с августа 1914 г. по сентябрь 1916 г. составляли всего 9,6 млн. руб.

В августе 1914 г. Союзы были приняты в организацию Красного Креста и стали действовать под ее флагом. Новый статус дал им определенные привилегии, которыми пользовались учреждения Красного Креста: право на бесплатную перевозку грузов и пересылку корреспонденции, возмещение казной расходов по призрению больных и раненых, содержанию лечебных заведений и др. В августе 1915 г. представители обоих Союзов были включены в состав правительственных органов: Особых совещаний по обороне, топливу, продовольствию, перевозкам и устройству беженцев.

Для ВСГ и ВЗС было характерно четкое организационное устройство. Высшим распорядительным органом ВСГ был съезд уполномоченных — представителей городов, избиравшихся городскими думами пропорционально численности населения городов. Съезд уполномоченных определял направление деятельности ВСГ, утверждал его сметы и отчеты, ревизовал действия его органов. Текущая работа ВСГ была возложена на исполнительные органы, подразделявшиеся на управляющий центр, органы фронта и тыла. К центральным органам относился Главный комитет во главе с его председателем — главноуполномоченным, насчитывавший летом 1914 г. 17, а в 1916 г. 72 человека, руководивших отдельными сферами деятельности. Фактическое руководство текущей работой Союза городов осуществляло исполнительное бюро. Деятельность ВСГ на фронте направлялась фронтовыми комитетами с уполномоченными по фронтам во главе, в тылу — городскими управлениями. Ввиду масштабности стоявших перед городскими управлениями задач в сфере помощи раненым, лишь поначалу они рекрутировались из среды цензовых элементов, а затем стали активно приглашать к себе специалистов, не имевших имущественного ценза — врачей, инженеров, юристов и др.

Членами ВСГ становились губернские и областные города, а также города, на которые по условиям военного времени были возложены особые функции. Спустя месяц после своего образования, в сентябре 1914 г., ВСГ насчитывал 195 городов, к январю 1915 г. он возрос более чем в два раза, присоединив к себе еще 428 городов. К сентябрю 1917 г. в ВСГ входило уже 630 городов, что составляло около 75% городов империи за вычетом занятых неприятелем.

Главноуполномоченным ВСГ был избран исполнявший обязанности московского городского головы В.Д. Брянский, с сентября 1914 г. по октябрь 1917 г. эту должность занимал московский городской голова М.В. Челноков. В руководящий состав (временный комитет) Союза вошли Н.И. Астров, Н.И. Гучков, Н.Н. Щепкин, В.Д. Кузьмин-Караваев и др. Высшим органом ВЗС являлся съезд (собрание) уполномоченных земств, избиравшихся от каждой земской губернии и собиравшихся периодически в Москве. Собрание представителей земств осуществляло общее руководство ВЗС, издавало обязательные постановления, распоряжалось средствами союза, а также избирало его руководство — главноуполномоченного и главный комитет. Главный комитет, состоявший из 10 членов во главе с главноуполномоченным, ведал делами Союза в перерывах между съездами.

В Главный комитет ВЗС вошли либерально настроенные земские деятели, преимущественно кадеты и октябристы. Возглавил его близкий к кадетам князь Г.Е. Львов. Главный комитет осуществлял основную работу Земского союза по эвакуации больных и раненых, организацию госпиталей и лазаретов, устройство складов и др. Вокруг него сформировались отделы: медико-санитарный, эвакуации, санитарных поездов, заготовительный, по сбору пожертвований, по изготовлению белья и одежды, помощи беженцам, увечным воинам и др. За 2,5 года было образовано около пятидесяти отделов. Местными органами ВЗС были губернские и уездные комитеты, организация которых определялась постановлениями земских собраний, местными условиями и не зависела от Главного комитета. В компетенцию местных комитетов входило распределение раненых и больных по губерниям и уездам, создание лечебных учреждений и др. К концу 1916 г. число учреждений ВЗС достигло 7728, в т. ч. главных комитетов — 174, губернских комитетов — 3454, фронтовых комитетов — 4100.

В исторической литературе ведется дискуссия по поводу того, кто был «архитектором» Союзов и участвовали ли в их создании либеральные партии[126]. На наш взгляд, Союзы были детищем цензовой общественности, основавшей их без непосредственного участия партий. Так, организатор ВСГ Астров писал, что у Союза городов не было определенной политической программы: «…Мы никогда не проводили в Союзе какие-то политические программы той или иной политической партии. Мы были свободны от директив партий. Таково было молчаливое соглашение между нами, участниками в работах Союза, и партиями, к которым мы принадлежали. В наших ответственных политических выступлениях мы выражали настроения тех общественных кругов, которые объединял Союз городов, и формулировали эти настроения».

Союзы были организациями, чутко реагировавшими на насущные нужды и быстро к ним приспосабливавшимися. Их действия строились на таких ключевых принципах самоуправления, как гласность, отзывчивость к новому и демократизм. Инициативы становились результатом публичного обсуждения, а деятели союзов отмечали, что они ориентировались на общественный почин и обозначившуюся потребность, не дожидаясь разрешений и утверждения своих планов высшим начальством.

Поначалу Союзы занимались помощью больным и раненым в тылу, устраивая госпитали, лазареты, питательные пункты по пути следования раненых, закупая для них белье и медикаменты, организуя сборы пожертвований. Между тем уже в первые месяцы войны обнаружилась потребность в организации санитарной работы на фронте, и союзы моментально, по образному выражению Астрова, «перешли линию фронта». С осени 1914 г. они стали обслуживать фронтовые тылы, направляя туда своих уполномоченных и создавая фронтовые комитеты. Вслед за лазаретами, санитарными поездами, складами перевязочных средств и медикаментов, врачебно-питательными пунктами по пути следования раненых в тыл аналогичные учреждения стали создаваться Союзами в зоне боевых действий. В ведение Союзов были переданы распределительные и эвакуационные пункты, а вместе с ними и задача организации приемки раненых.

Весеннее отступление 1915 г. обнажило проблему нехватки вооружения, поэтому Союзы наряду с традиционной для них «краснокрестной» военно-санитарной работой стали активно участвовать в деле снабжения армии военным снаряжением, а также выполнять заказы главного интендантства на поставки одежды и обуви для армии. В конце мая 1915 г. были образованы военно-промышленные комитеты (ВПК), поставившие задачей мобилизовать промышленность для работы на войну.