По мере расцветания рабовладельческой экономики, некоторые землевладельцы изрядно богатели и приобретали плантации с многочисленными рабами. Но выгоду получали не только крупные землевладельцы. Менее зажиточные граждане тоже приобретали землю с рабами, пусть и в не таких больших количествах. Со временем богатство, порождаемое выращиванием табака с использованием рабского труда, распределялось более равномерно между всеми белыми. Например, с 1704 по 1750 год средний размер земельного участка в Тайдуотере – в районе вдоль речной навигации с лучшими землями для выращивания табака – уменьшился с 417 до 336 акров. В то же время количество землевладельцев увеличилось на 66 процентов. Если же рассмотреть более широкую область Чесапикского залива, то данные говорят о более равномерном распределении богатства на протяжении XVIII века. В 1720 году 70 процентов умерших обладали имуществом в 100 и менее фунтов. В 1760-х годах таких было уже немногим более 40 процентов всего населения с соответствующим увеличением доли тех, кто обладал имуществом на более чем 100 фунтов. Ассамблея Виргинии, ранее исключившая из числа голосовавших бедняков, сделала ряд послаблений. Она сократила налоговый сбор с избирателей и улучшила условия для белых слуг. В любом случае большинство белых становились землевладельцами. Таким образом рабовладельческая экономика повышала чувство солидарности между представителями белой расы. Все рабы в Виргинии были бедняками, а все бедняки фактически были рабами. Как в начале XIX века заметил английский дипломат сэр Огастес Джон Фостер, виргинцы «могут похвастаться неограниченной любовью к свободе и демократии за счет той массы народа, которая в других странах могла бы стать чернью, но там состоит почти исключительно из их негритянских рабов».

Перейдем к другой главной цели Конституции США – к контролю над людьми и его участию в политике. Можно задаться вопросом, была бы новая конституция записана и ратифицирована в Филадельфии, если бы не восстание Шейса в Массачусетсе зимой за год до этоо, в ходе которого 4000 человек восстали против налогообложения и распоряжений правительства. Федеральное государство не могло найти средства для сбора армии, способной подавить восстание, и оно в конечном итоге было подавлено силами массачусетского ополчения. Этот эпизод усилил беспокойство по поводу народных волнений и политической мобилизации. Сильное государство требовалось не только для исполнения всех этих функций, но и для того, чтобы не позволять свергнуть себя простым людям, излишне заинтересованным политикой и вовлеченным в нее. Так распределение власти и непрямые выборы стали не просто решением проблемы Гильгамеша и средством усмирения деспотических устремлений федерального государства. Они заодно и стали средством сохранения институтов власти от возможных бунтов и восстаний. Эта опасность беспокоила как федералистов, так и элиту южных штатов, богатство которой зависело от рабов и плантационной экономии. Подвернулась возможность одним выстрелом убить двух зайцев: ограничивая способность простого народа пользоваться политической властью, федералисты достигали обеих своих целей и делали проект более приемлемым для представителей южной элиты, которые иначе противились бы их проекту по строительству государства. Более того, многие из представителей элиты того времени, вроде Джефферсона были уверены, что такие взгляды разделяет и белое население в целом, которое могло воспользоваться «некоторыми неотъемлемыми правами» и «свободой» без страха делиться этими привилегиями с рабами. Концепция свободы, возникшая в ходе строительства американского государства, оказалась одновременно и великолепной (для белых), и обремененной порочными недостатками (для черных), что влекло за собой предсказуемые последствия.

Конституции США удалось одним махом решить ключевые проблемы, вставшие перед федералистами. Она позволила построить государство, она следила за тем, чтобы власть не была захвачена какой-либо фракцией или общим населением; она гарантировала права на собственность, что было особенно важно для американских элит; она сохраняла автономию штатов; и она, пусть и с оговорками, предоставляла народу существенные права, ограничивавшие потенциальные злоупотребления со стороны государства. С оговорками и нехотя – но также с осознанием того, что даже самые бедные слои белого населения разделяли многие интересы элит – например, как мы видели, основанную на рабстве экономику.

Но распределение власти между различными органами и группами было сопряжено с риском возникновения патовой ситуации. Особенно ясно это стало позже, когда появились организованные политические партии. Одна партия могла получить большинство в Конгрессе, другая – большинство в Сенате, поскольку выборы в эти органы проходили по разным правилам. Президент, избираемый по еще одному методу, мог не иметь большинства поддержки в обеих палатах. И все же риск такой потенциальной патовой ситуации позволял легче контролировать федеральное правительство и тем самым делал Конституцию более приемлемой для штатов. Но был в этом и очевидный недостаток. Если главной целью Конституции было создать мощное центральное государство с большей способностью, то такая система порождала и некоторую долю неспособности. Особенно эта неспособность проявлялась в социальной политике и распределении доходов, поскольку обязательно находился кто-нибудь протестовавший против предложений в этих областях и блокировавший их. Такое сочетание силы и слабости государства, с чем федералистам пришлось смириться ради достижения всех своих целей, и способы решения этой проблемы – отличительная особенность американского пути в сфере строительства государства.

В некоторых отношениях американская схема сработала неплохо. Слабость федерального государства означала, что оно не превратится в Деспотического Левиафана, и общество понимало это. Гарантии, вроде политической власти штатов, стали ключевым элементом в обеспечении лояльности элит штатов, сначала ратифицировавших Конституцию, а потом воздерживавшихся от того, чтобы мешать расширению ее охвата. Затем последовал мощный эффект Красной королевы, усиливший государственные институты. В то же время изначальная слабость сохранялась, и из-за нее государству было трудно удовлетворять растущие требования общества в ходе стремительных социально-экономических перемен XIX и XX столетий.

Одним из побочных эффектов этой слабости было отсутствие доходов. Благодаря вновь созданной федеральной налоговой системе правительство смогло профинансировать армию Джорджа Вашингтона, отправившуюся на подавление восстания из-за виски на западе Пенсильвании. Но Конституция утверждала, что «ни одна подушная подать или иной прямой налог не должны устанавливаться, разве что на основе переписи или исчисления населения, проведение которых предписано выше». Получалось, что федеральному правительству не доставалось «прямых налогов», особенно подоходного. Одной рукой Конституция давала, а другой забирала. Как же федеральное правительство могло достигать своих целей без финансовых поступлений?

Ему приходилось импровизировать. Эта импровизация превратилась в стратегию государственно-частного партнерства, когда государство полагается на частный сектор как для исполнения, так и для определения направления развития многих своих важных функций, а само при этом ограничивается тем, что предоставляет землю, стимулы и некоторые субсидии. Например, правительство захотело, чтобы восточное и западное побережья были соединены железнодорожной линией, но не могло самостоятельно построить такую магистраль. Во-первых, до Гражданской войны южные политики выступали против предпочитаемого северянами маршрута и блокировали принятие решений. Во-вторых, у правительства не было денег для строительства железной дороги. Поэтому оно решило предоставить стимулы для частного сектора. В 1862 году Авраам Линкольн подписал Закон о Тихоокеанской железной дороге, согласно которому правительство предоставляло железнодорожным компаниям не только гарантированные займы, но и обширные земельные участки вдоль магистрали. Раздел 2 закона предоставлял железнодорожным компаниям право на 200 футов территории с каждой стороны дороги и разрешал им свободно пользоваться любыми материалами, необходимыми для строительства дороги. Раздел 3 предоставлял железнодорожным компаниям до пяти квадратных миль с каждой стороны дороги на каждую милю проложенного ими пути (в 1864 году доля компаний была удвоена). Это послужило огромным стимулом для работы, поскольку после завершения дороги земле предстояло подорожать и компании могли продать ее со значительной прибылью. В главе 1 мы видели, как компания «Юнион-Пасифик», едва проложив дорогу, основала город Шайенн и начала распродавать участки. Такие меры не требовали затрат, так что правительству и не нужно было собирать налоги.