Точка зрения царя и части правящей элиты на внешнеполитические приоритеты Российской державы плохо увязывалась с упомянутой потребностью страны в мирной передышке для решения внутренних проблем и, в числе прочего, предопределяла пристальное внимание венценосца и ключевых членов его кабинета (Столыпина, Извольского, позже — Сазонова) к проблемам флота и военно-морского строительства в предвоенные годы. Некрупный как личность (осведомленный современник удачно назвал его «человеком среднего масштаба»), скрытный, упрямый, тщеславный, порой не в меру воинственный (историк А. В. Игнатьев отмечает временами свойственный Николаю II «размашистый аннексионизм»), но в то же время вечно колеблющийся, слабовольный и фаталист в душе, последний русский монарх утешался верой, что в решающий момент милосердие Божье не оставит своего помазанника и его подданных: «Я должен с доверием и спокойствием ожидать того, что припасено для России [свыше]», — передавал он жене свои настроения в ноябре 1914 г. Искренний патриот, в сознании которого понятия родины, государства и самодержавия, правда, существовали нераздельно, как государственный деятель и аналитик царь был откровенно слаб. На первое место он ставил интересы своей семьи, государственными заботами скорее тяготился и даже ближайшее окружение удивлял поверхностным к ним подходом, включая военное дело, которому внешне особо благоволил. «Тактика его мало интересовала и, думаю, он очень мало ее понимал, а стратегию — еще и того меньше, — вспоминал давно и близко знавший Николая II генерал от кавалерии фон Раух. — ...Государь вообще военного дела и военной науки не знал и не любил, сути, души военного дела не понимал и лишь до некоторой степени знал внешнюю, показную, парадную сторону». Цепкий на память, не чуждый труду, но среднего интеллекта и скромных способностей (несмотря на огромную практику, он, например, до конца своих дней так и не выучился председательствовать — формулировать задачи совещания, руководить прениями, подводить итоги, ставить задачи), на протяжении всего своего царствования Николай II представлял собой последнюю и высшую инстанцию в выборе приоритетов, средств, форм и методов деятельности Российской империи на мировой арене.

Такой архаичный порядок намеренно консервировался им самим. В выработке внешнего курса и в его осуществлении в разной степени принимали участие председатель правительства и сам Совет министров, МИД, Военное и Морское министерства, Министерство финансов, ведомственные и межведомственные комиссии и совещания и обе высшие законодательные палаты. Историк В.А. Емец характеризует российский внешнеполитический механизм как «относительно самостоятельную» и «самонастраивающуюся» государственную систему. Однако координация деятельности многочисленных учреждений и ведомств, стратегическое и текущее направление международной политики империи оставались в руках монарха, причем именно в этой области государственного управления в его лице высшая законодательная и исполнительная власть были практически нераздельны. В соответствии с Основными законами Российской империи 1906 г., он являлся «верховным вождем» всей ее внешней политики. Хотя царь не имел специального аппарата для разработки курса своей «личной дипломатии» и вследствие этого полагался на себя одного, он годами отвергал попытки изменить сложившийся порядок путем ли создания постоянного совещательного органа для предварительного рассмотрения важнейших внешнеполитических вопросов (по проекту члена Госсовета бывшего дипломата П.А. Сабурова), либо хотя бы частичным, но на постоянной основе, привлечением к этому делу законодательных палат (как предлагал А.П. Извольский). Он так и не отказался от унаследованной от предков практики решать эти проблемы с глазу на глаз с министром иностранных дел, доклады которого заслушивал еженедельно, лишь время от времени и по специальным поводам созывая межведомственные Особые совещания, и в этом случае оставляя последнее слово за собой.

Элементы обновления этого механизма отчетливо проявились лишь с 1908 г., когда правительство превратилось в параллельный «управляющий центр» внешней политики, а премьер стал регулярным участником переговоров с первыми лицами других государств. Однако в годы мировой войны Совет министров вновь стал обращаться к международным вопросам только эпизодически (премьер И.Л. Горемыкин, видевший долг верноподданного в беспрекословном подчинении «помазаннику Божию», предпочитал самоустраняться от них вообще), влияние Государственной думы на принятие внешнеполитических решений упало, а Особые межведомственные совещания, координировавшие внешнюю политику и военное строительство, созывались все реже. Царь, хотя и не всегда успешно, стремился отсечь от международных и смежных им военных дел и «вневедомственные влияния», включая царицу и «Друга» царской семьи Григория Распутина, который в годы войны при поддержке Александры Федоровны не раз, но тщетно пытался утвердиться в Ставке. Во внешнеполитической сфере придворные круги преуспели, главным образом, в том, что настояли на ряде важных кадровых перемещений, а главное сумели внушить и без того мистически настроенному императору убеждение в его высокой провиденциальной миссии. Прогермански настроенные деятели ближайшего окружения Николая II (из них наибольшим влиянием на царя, по свидетельству современников, пользовался начальник его Военно-походной канцелярии князь В. Н. Орлов) больше заботились о том, чтобы уловить текущие внешнеполитические предпочтения своего «высочайшего» патрона, чем пытаться навязать ему собственные взгляды на этот счет.

Чтобы сделать окончательный выбор в вопросе о стратегических союзниках, Николаю II понадобилось несколько лет. Причем в первое время из числа возможных претендентов на эту роль он не исключал и Германию, в случае ее «отрыва» от Австро-Венгрии ближайшего союзника и, по выражению Вильгельма II, «блестящего секунданта» Берлина, основного соперника России на Балканах. Гипотетического русско-германского сближения особенно опасались в Лондоне. Державы Тройственного союза, в свою очередь, не оставляли надежд свести к минимуму влияние России на европейские дела, либо вовлечь ее в антибританскую международную комбинацию. При этом их военные теоретики и публицисты называли славянство лишь «этническим материалом» для произрастания германской культуры, своим «историческим врагом» по формулировке генерала Ф. фон Бернгарди, начальника военно-исторического отдела германского Генштаба.[4] Своеобразна была и позиция русского императора. На встречах с кайзером в Свинемюнде (1907), в финских шхерах (1909), в Потсдаме (1910), с его личным представителем в Петербурге в 1908 г. и в ходе контактов с австрийским министром иностранных дел А. фон Эренталем царь говорил о русско-германо-австрийской солидарности в решении общемонархических задач, добился от Вильгельма II признания северной Персии областью особых русских интересов и даже его принципиального согласия на открытие черноморских проливов для прохода русских военных судов. Более того, он уверял собеседника в нежелании поддерживать антигерманские демарши Лондона и неимении возражений против сооружения Берлином Багдадской железной дороги, хотя южная Персия, согласно русско-британской конвенции 1907 г., являлась зоной английского влияния. Извольский на встрече с фон Эренталем осенью 1908 г., а весной 1909 г. и сам царь под нажимом Германии оказались вынуждены фактически признать аннексию Австро-Венгрией Боснии и Герцеговины. При всем том, вспоминал Сазонов, «с нами мало считались в Берлине, и мои добросовестные усилия поставить на прочную и разумную ногу наши отношения остались безуспешными». О равноправном партнерстве Петербурга с Берлином в решении международных проблем, таким образом, говорить уже не приходилось.