Эта конституция была наименее несовершенной, наиболее либеральной и предусмотрительной из всех когда-либо введенных или только выработанных; она являлась результатом шестилетней революционной и законодательной опытности. В противоположность Учредительному собранию, по самому своему положению стремившемуся к ослаблению королевской власти и возбуждению восстания в народе, Конвент чувствовал необходимость организовать власть и успокоить народ. Все теперь, начиная с трона и кончая народом, обветшало, — следовало все перестроить по-новому и восстановить порядок, сохранив некоторую политическую деятельность для нации; ко всему этому стремилась новая конституция. Она мало разнилась от Конституции 1791 г. в вопросе о верховной власти и только в устройстве правительства отличалась от нее. Она возложила законодательную власть на два совета: Совет пятисот и Совет старейшин, а власть исполнительную — на Директорию из пяти членов. Она, чтобы ослабить народное движение и сделать выборы более продуманными, чем если бы они были непосредственными, восстановила двустепенную подачу голосов. Условия имущественного ценза, благоразумные и ограниченные, дававшие право участия в выборных соображениях первой и второй степени[51], возвратили политическое значение среднему классу; к нему приходилось поневоле обращаться после разрыва с толпой и отказа от Конституции 1793 г.

Чтобы предупредить деспотизм или порабощение одного Собрания, следовало установить власть, способную по мере надобности его или сдерживать, или защищать. Разделением Законодательного корпуса на два совета, одинаково избираемых и имеющих одинаковую длительность полномочий и различных только по функциям, достигалась двоякая цель: не запугать народа аристократическим учреждением и создать лучшую форму правления. Совет пятисот, члены которого должны были иметь не менее тридцати лет, один только мог предлагать и обсуждать законы, а Совет старейшин, в составе 250 членов, возрастом не моложе сорока лет, должен был принимать или отвергать их.

Чтобы избегнуть поспешности в законодательстве и чтобы в минуты народных волнений нельзя было силой вынудить согласия Совета старейшин, решение этого Совета могло состояться только после трех чтений, назначенных с промежутком по меньшей мере в пять дней между ними. „В случае крайности“ можно было обойтись без этой формальности, но самому Совету предстояло решать, существует ли такая крайность. Совет старейшин действовал иногда как законодательная власть, и в этом случае, не принимая по существу какой-нибудь меры, он употреблял формулу „Совет старейшин не может принять“, а иногда, как власть охранительная, и тогда он не входил в разбор желательности или нежелательности данной меры, а рассматривал только отношение ее к конституции и отрицательное решение формулировал: „Конституция отвергает то-то и то-то“. По этой конституции впервые было установлено возобновление состава Советов частичными выборами — половину состава каждые два года; этим предполагалось избежать наплыва законодателей, являющихся с неумеренным желанием нововведений и внезапного изменения духа Собрания.

Исполнительная власть была отделена от Советов и больше не воплощалась в Комитетах. С другой стороны, слишком еще в это время опасались монархии, чтобы установить должность президента республики. Конвент ограничился созданием Директории из пяти членов, выбираемых Советом старейшин по представлению Совета пятисот. Директора могли быть преданы Советами суду, но не могли быть ими отрешены от должности. Они обладали общей исполнительной, независимой властью, ибо за ними следили, чтобы они не употребляли эту власть во зло, а особенно за тем, чтобы слишком большая привычка к власти не повлекла за собой насильственного ее захвата. Директория заведовала вооруженной силой и финансами, назначением должностных лиц, ведением переговоров; но она не могла действовать сама по себе, а только через министров и генералов, за поведение которых она считалась ответственной. Каждый из директоров был председателем Директории в продолжение трех месяцев, и тогда он подписывал бумаги и располагал государственной печатью. Каждый год из состава Директории выходил один из ее членов. Как видно отсюда, права королевской власти 1791 г. были разделены между Советом старейшин, обладающим „veto“, и Директорией с исполнительной властью. Директория получила стражу и нечто вроде цивильного листа, и для жительства ей был отведен национальный дворец Люксембург. Совет старейшин, назначенный для регулировки законодательной власти, вместе с тем получил средства, чтобы подавлять поползновения Директории к захвату власти: он мог менять местопребывание Советов и правительства[52].

Предусмотрительность этой конституции была неоспорима: она предупреждала насилия народа, покушения на власть отдельных лиц и принимала предосторожности против всех опасностей, обнаружившихся во время кризисов революции. Очевидно, что если бы какая-нибудь конституция смогла получить устойчивость в это время, то скорее всего директориальная. Она обновляла власть, допускала свободу и предоставляла различным партиям возможность примирения, если бы каждая из них, без задней мысли, заняла свое настоящее место в государстве, не заботясь больше о своем исключительном господстве и довольствуясь общим законом для всех. Но эта конституция не была более долговечной, чем другие, так как она не могла установить законного порядка, ввиду противодействия партий. Каждая из них стремилась к захвату власти, чтобы управлять согласно своему плану и своим интересам; вместо владычества закона народ опять попадал под владычество силы и государственных переворотов. Когда партии не желают закончить революции (а те, кто господствуют, этого никогда не хотят), конституция, как бы ни была она хороша, никогда не сможет этого достигнуть.

Члены Комиссии одиннадцати, получившие перед днями прериаля мандат написать органические законы согласно Конституции 1793 г., а вместо того после этих дней составившие Конституцию III года, стояли во главе партии Конвента. Эта партия не была ни прежней Жирондой, ни прежней Горой. Нейтральная до 31 мая, порабощенная после 9 термидора, она только в это время овладела властью, так как двойное падение, жирондистов и монтаньяров, сделало ее сильной. К ней присоединились члены крайних партий, убедившиеся в необходимости слияния. Мерлен из Дуэ явился представителем части этой партии, уступившей обстоятельствам, Тибодо — оставшейся в бездействии, и Дону — мужественной части ее. Дону протестовал против всех государственных переворотов, начиная со времени открытия Собрания, одинаково против 21 января, как и против 31 мая, так как он хотел господства Конвента без насильственных мер партии. После 9 термидора он порицал ожесточение, с которым расправлялись с вождями революционного правительства, несмотря на то, что он сам, как один из 73-х, был его жертвой. По мере приближения к восстановлению законного порядка его влияние все усиливалось. Его просвещенная привязанность к революции, благородная независимость, умеренность взглядов и непреклонная твердость делали его одним из наиболее деятельных и влиятельных людей того времени. Он был главным творцом Конституции III года, и Конвент поручил ему вместе с несколькими своими членами защищать республику во время вандемьерского кризиса.