Но, главное, с этим повышением у меня появилось больше служебной свободы. Исчезло лишнее верхнее звено, я теперь мог планировать контрольную деятельность управления по своим «лекалам», согласуя ее только с начальником Контрольного управления.

А процесс планирования деятельности занимал важную часть в работе Контрольного управления. План составлялся на год. Перед этим предложения в план запрашивались от подразделений Администрации Президента России, особенно важны были от Экономического управления. Предложения в план приходили от всех силовых структур. При этом анализировался аналогичный годовой план Счетной палаты России, контрольной деятельности Минфина России, чтобы исключить дублирование.

Мною применялся и мой фирменный метод планирования, заимствованный при командировке в США. Велся регулярный мониторинг статей в прессе, передач по телевидению с целью выявления болевых точек в экономике и коррупционных составляющих. С учетом этого планировались проверки в федеральных структурах, отвечающих за эти критические точки деятельности.

В приложении № 4 к этой книге я перечислил всех начальников Контрольного управления Президента России, с которыми мне пришлось вместе трудиться, за исключением Ю. Ю. Болдырева. С ним меня судьба связала заочно. Я неосознанно следовал за ним, повторяя его путь. Контрольное управление — Счетная палата России — литературное творчество! Фотографии руководителей Контрольного управления мною вынесены на обложку этой книги.

Глава 12. Как контрольное управление пыталось изменить систему государственного контроля

В главе 8 этой книги я упомянул о подготовленных мною и одобренных руководством контрольного управления предложениях по усилению исполнительской дисциплины с целью добиться своевременного и полного исполнения указов Президента России и других нормативных документов, принятых государственной властью.

Положение с выполнением принятых решений было такое критическое, что Президент России Б. Н. Ельцин в Послании Федеральному Собранию на 1997 год «Порядок во власти — порядок в стране» сформулировал требования к системе контрольных органов в России, эти требования были изложены, в том числе, и на основании предложений контрольного управления. Затем в апреле 1997 года выходит Указ Президента России с первоочередными мерами по реализации Послания, в котором уже конкретно поручается Правительству РФ разработать предложения о пересмотре системы государственного контроля, подготовить концепцию системы государственного контроля и федеральный закон о государственном контроле в Российской Федерации.

Правительство РФ поручило эту работу Минэкономики РФ, а в Министерстве решили, как принято в России, создать большую комиссию из всех органов государственной власти, наделенных контрольными полномочиями. Запросили в комиссию и представителей от контрольного управления.

В. В. Путин сказал мне: «Ты эту кашу заварил, тебе и расхлебывать, иди работай в комиссии». Кроме меня, в состав комиссии от Контрольного управления был предложен и очень грамотный юрист П. Е. Николов. Распоряжение Правительства РФ о создании комиссии вышло только 25 августа 1998 года, в ее составе оказалось 26 персон. Работу возглавила Эльвира Сахипзадовна Набиуллина, заместитель министра Минэкономики РФ (сейчас, в 2022 году, — руководитель ЦБ России).

В составе комиссии практически не оказалось людей, кто профессионально имел отношение к практической контрольной деятельности, в основном статс-секретари министерств и ведомств. Из профессиональных членов комиссии можно отметить начальника КРУ Минфина России Ю. А. Данилевского и начальника Управления организации контрольной работы по делам проблемных налогоплательщиков Госналогслужбы России Ю. Ф. Алпатова.

Первые заседания показали, что очень сложно окажется принимать решения по документам, предложенным к разработке, если сверху не будут спущены конкретные проекты документов. Тогда у комиссии есть шанс через их обсуждение принять финишные решения. Я об этом доложил руководству контрольного управления, и мне было дано разрешение такие документы подготовить для последующего доклада Руководителю Администрации Президента РФ, а через него и Президенту России. Конечно, Президенту надо было готовить не сами документы, а их краткое содержание, что и было сделано.

Вот текст письма, подписанного 31 октября 1997 года Руководителем Администрации Президента России В. Б. Юмашевым и доложенного Президенту России:

«Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1997 г. № 1204-р образована рабочая группа по разработке предложений о пересмотре системы государственного контроля и обеспечении создания специализированных контрольных инстанций, проектов концепции системы государственного контроля в Российской Федерации и федерального закона о государственном контроле в Российской Федерации.

Сотрудники Администрации Президента Российской Федерации входят в состав названной рабочей группы и отстаивают позиции, перечисленные ниже. Однако целесообразно Ваше одобрение этих позиций с тем, чтобы деятельность группы была направлена на выработку уже конкретных предложений на основе мнения, выраженного Президентом Российской Федерации.

Позиции, выносимые на Ваше рассмотрение, следующие.

1. Система контролирующих органов должна быть президентской системой — подчиняться Президенту Российской Федерации и действовать от его имени.

2. Возглавить и координировать эту систему может Контрольно-наблюдательный совет (КНС) при Президенте Российской Федерации, а быть его рабочим органом — Главное контрольное управление Президента Российской Федерации. КНС должен иметь представительства как в федеральных органах исполнительной власти (условно — федеральные инспекторы), так и в органах исполнительной власти субъектов Федерации (региональные инспекции). Причем эти инспекции целесообразно располагать «по кустам» (фактически — межрегиональные инспекции).

Основными функциями КНС могут являться:

 координация действий и оценка деятельности контролирующих органов;

 контроль за целевым расходованием бюджетных средств, за деятельностью любых структур, использующих средства федерального бюджета;

 анализ социально-экономической ситуации в стране.

3. Контроль со стороны Президента Российской Федерации должен быть сквозным, т. е. осуществляться до выполнения всех поставленных задач.

4. Контрольные органы не должны ни в какой мере зависеть от органов, учреждений и лиц, деятельность которых контролируется. Эта независимость может быть обеспечена как «замыканием» контрольной системы на Президента Российской Федерации, так и финансированием отдельной строкой в федеральном бюджете по статье «органы государственного контроля».

5. Необходимо упорядочить структуру контролирующих органов и четко распределить между ними функции и полномочия.

Задачами государственного контроля должны являться:

 контрольная деятельность с целью профилактики нарушений разных типов; установление (выявление) фактов нарушений;

 реагирование на выявляемые факты нарушений (от информирования соответствующих государственных органов для привлечения к ответственности до непосредственного применения ответственности, самой контрольной инстанцией, если это входит в круг ее полномочий);

 анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества.

Структуры государственного контроля:

 специализирующиеся полностью или частично на осуществлении контроля (органы прокуратуры, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, федеральные надзоры, органы налоговой полиции, специализированные инспекции и т. д.);

 осуществляющие контрольную функцию для проверки выполнения собственных решений (Правительство РФ, министерства, иные органы исполнительной власти и т. д.);

 структуры, для которых контрольные полномочия являются вспомогательными при реализации основных задач (налоговые инспекции, органы внутренних дел, юстиции и т. д.).

Основные направлениям контрольной деятельности:

 контроль за законностью (проверка соответствия решений и действий Конституции РФ и федеральным нормативным актам);

 контроль за своевременностью и качеством исполнения решений государственных органов (в случаях, если это не связано с нарушением законодательства);

 финансовый контроль (проверка использования