Проблемы, порожденные постоянным обновлением, усугубляются еще и тем, что местные органы РКИ имеют двойное подчинение: с одной стороны над ними, согласно классической иерархии, находятся центральные структуры, но в основном они зависят от местных партийных и государственных органов, выбиравших состав РКИ и одобрявших назначения. На это положение дел обращает внимание Народный комиссариат в Москве. Во время реорганизации 1934 года, когда обсуждается новое положение о местных руководителях, Землячка, а также Ильин, «технический» сотрудник КСК, настаивают на необходимости защитить руководителей бюро жалоб. Землячка хотела бы, чтобы они зависели только от Центрального бюро (их нельзя было бы перевести на другое место работы или заменить без согласия главного руководителя на уровне Союза), а не от местной власти{576}.

Эти непрерывные изменения не могли не создать проблем в работе органов РКИ. Руководящие работники знали, что им предстоит сменить место работы и, вероятно, не рассматривали свою деятельность с точки зрения далекой перспективы. Кроме того, под ударом оказывался, по-видимому, и их престиж. Как представляется, комитет партии являлся полным хозяином в области и располагал сотрудниками КК-РКИ по своему усмотрению: использовал в проводимых им кампаниях и направлял в командировки, не ставя в известность начальников службы контроля. Областному комитету партии приходилось давать райкомам указания об ограничении подобной практики{577}. Несмотря на все пропагандистские речи, бюро жалоб и даже окружные КК-РКИ не занимают того значимого положения, которое могло бы обеспечить им стабильный состав сотрудников.

В Москве государственный контроль также не имеет того веса, который, казалось, должен был бы иметь. На первых порах руководители комиссариата являются, конечно, весомыми политическими фигурами: авторитет и прошлое «подпольщиков», которыми обладают Куйбышев (1923–1926) или Орджоникидзе (1926–1930) обеспечивают структуре несомненный престиж. После перехода Серго в Народный комиссариат тяжелой промышленности, несмотря на кратковременное возвращение Куйбышева, во главе РКИ, а затем КСК будут находиться лишь люди, обладающие значительно меньшим авторитетом и политическим весом{578}. Сталин, похоже, более не придает этой должности первостепенного значения, поскольку многие из руководителей не принадлежат к сталинскому клану (например, Рудзутак (1931–1934) и Косиор (1938)). Реформа 1934 года стала переломной: НК РКИ был упразднен и заменен Комиссией советского контроля при Совете Народных Комиссаров. Точно так же ЦКК, ранее не зависимая от других партийных структур, была заменена на КПК, подчиненную Центральному Комитету. Это означало конец независимости органов контроля, как их задумывал Ленин. С этих пор должность руководителя контрольных структур становится больше технической, нежели политической. Именно так следует понимать возвращение в РКИ Куйбышева (1934–1935), оставившего заметный след в деятельности ЦКК-РКИ в двадцатые годы. Еще двое из трех последовавших за ним руководителей сделали карьеру в этой структуре: Антипов поступил сюда на работу в 1931 году в качестве в качестве заместителя народного комиссара РКИ, в 1934 году он остался на должности заместителя руководителя КСК. Логично, что после смерти Куйбышева в 1935 году именно Антипов стал председателем КСК. Землячка, занимавшая этот пост в 1939 и 1940 году, в еще большей мере являлась порождением самой структуры: с 1926 года она являлась членом коллегии РКИ, а также членом различных контролирующих организаций (член ЦКК с 1924 по 1934 год, член президиума этой же структуры с 1930 по 1932 год, член КСК и его бюро до 1939 года).

Назначение на должность главы КСК в январе 1938 года Косиора, бывшего генерального секретаря украинской компартии, может вызвать удивление. Оно было, по сути, лишь почетным отстранением от должности перед падением и казнью в мае 1938 года. И действительно, двое из руководителей КСК, Антипов и Косиор, прекратили работу в день своего ареста. Статус этого места, таким образом, двойственный: несмотря на все рассуждения о важности работы с жалобами и с обращениями граждан, на эту работу после 1931 года не назначают ключевых для сталинского режима фигур. Руководят комиссариатом люди второго плана. А это не может не ограничивать их влияния в раскладе власти в Москве. Аппарат работы с жалобами и заявлениями, конечно, играет большую, но не центральную роль в балансе сталинской структуры власти.

Как на местном, как и на центральном уровнях аппарат работы с жалобами не имеет того веса, который предполагают официальные заявления о его роли в управлении государством. Он зависим от других задач и других иерархических структур, и его работе отведена второстепенная роль. Административная логика, по которой предпочтение отдается карьерному росту внутри самой организации, лишает бюро жалоб их руководителей. Руководящая роль партии означает, что они находятся под ее влиянием и выполняют ее приказы. Московские руководители всего лишь иллюстрация того, как мало значения придается расследованию большинства заявлений. Все выглядит так, словно власть отдает предпочтение самому факту существования практики, а не конкретным формам ее проведения в жизнь. Тем более что относительная непрочность и слабость самого института усугубляется кричащей нехваткой ресурсов.

Хроническая нехватка кадров постоянно сопровождает деятельность всего аппарата работы с жалобами. Она даже стала основанием для теоретических высказываний Ленина во время реформы 1923 года{579}. По его мнению, отсутствие достаточного количества штатных сотрудников должно способствовать привлечению «масс» к участию в управлении государством. Забавный эпизод, рассказанный бывшим членом ЦКК M. H. Коковихиным, хорошо показывает эти трудности. Орджоникидзе вызвал его, чтобы сообщить, что ему поручено руководить инспекторской проверкой того, как проводятся в жизнь решения правительства:

«Проверить необходимо все, сверху донизу. От Совнаркома и до сельсовета. Нужно обратить особое внимание на Урал, Ростов-на-Дону, словом, на крупные промышленные центры.

Он говорит, а я лихорадочно соображаю: наверное теперь весь наш аппарат только этим и станет заниматься.

— А в группе у тебя будет, — продолжал Серго, весело прищурившись, — 15 человек»{580}

Эта проблема является хронической. Отдел писем «Правды» в 1938 году вынужден прибегать к помощи студентов, чтобы обеспечить обработку получаемых писем. Руководитель «Крестьянской газеты» М. Михайлов, говорил об этой проблеме уже в 1929 году и просил о дополнительном персонале:

«Мы считали бы целесообразным, чтобы Коллегия НК РКИ, учитывая огромную роль “Крестьянской газеты” в деле работы с крестьянским письмом и невозможность газете самой справиться с огромным потоком писем, идущих к ней из деревни, — предложила бы Наркомпросу организовать из студентов соответствующих специальностей бригаду по работе с крестьянским письмом, поставила бы вопрос перед коллегией Защитников о необходимости полного укомплектования Юридической Консультации “Крестьянской газеты” юридическими силами и предложила бы МГСПС выделить наиболее передовых рабочих для работы с крестьянским письмом»{581}.