A. Д. Протопопов. Немалую роль сыграл и тесно связанный с думскими, предпринимательскими и военными кругами А.И. Гучков, в то время бывший особоуполномоченным Российского общества Красного Креста. В шедших с весны 1915 г. переговорах весьма заинтересованной стороной оказалась и Ставка во главе с кн. Николаем Николаевичем, начальником штаба Янушкевичем и генерал-квартирмейстером Даниловым, которые были настроены резко критически в отношении военного министра и ГАУ Родзянко, несколько раз побывавший в марте-апреле в Ставке, заручился их содействием в реализации плана перестройки структуры органов военного снабжения. В начале мая он, а также Путилов, Вышнеградский и Литвинов-Фалинский были вызваны в Ставку, где эта идея была детально обсуждена. Результаты совещания Родзянко доложил императору, порекомендовав при этом удалить из правительства наиболее одиозных министров — В.А. Сухомлинова, Н.А. Маклакова, B.К. Саблера, И.Г. Щегловитова. Проект был одобрен царем, но военный министр пока сохранил свой пост. Как отмечал Родзянко, в состав Особого совещания должны были войти «представители банков, субсидировавших заводы, представители промышленности, общественные деятели и представители законодательных учреждений и военного ведомства».

В результате 13 мая на имя Сухомлинова пришла телеграмма, подписанная верховным главнокомандующим и одобренная императором, в которой содержалась новая программа деятельности военного ведомства. «Наиболее надежное решение возможно было бы осуществить, — писал великий князь, учредив под Вашим председательством Совещание из представителей Государственной думы с четырьмя ее членами, представителями промышленных групп, пригласив в первую очередь господ Путилова и Литвинова-Фалинского и затем и других, по мере надобности, и из пяти компетентных представителей военного ведомства по Вашему усмотрению. Для успешного развития поставки снарядов, орудий, патронов и ружей Вам предоставляется право привлечения к работе всех частных заводов до реквизиции их запасов и станков включительно, право испрошения и незамедлительного открытия кредитов и, в случае признания Совещанием необходимости, отпуска безвозвратных ссуд на оборудование новых мастерских и заводов с подчинением этих расходов последующему государственному контролю. По докладе о сем Его Величеству благоугодно было вышеизложенные предложения утвердить и повелеть незамедлительно приступить к проведению их в жизнь». И уже 14 мая под председательством военного министра состоялось первое заседание нового органа, получившего название — Особое совещание по усилению артиллерийским снабжением действующей армии.

Состав и основные направления деятельности Особого совещания формировались фактически в рабочем порядке. На первом его заседании присутствовали 4 представителя Думы (М.В. Родзянко, А.Д. Протопопов, И.И. Дмитрюков, Н.В. Савич), 5 представителей от Военного министерства, 2 — от Морского министерства и приглашенные на заседание от частной промышленности В.П. Литвинов-Фалинский, А.И. Путилов и А.И. Вышнеградский. Председатель определил главную задачу Совещания — «установить, в каких именно предметах артиллерийского снабжения запросы армии удовлетворяются не в полной мере и какие надо принять чрезвычайные меры сверх тех, которые предпринимались Особой распорядительной комиссией». На десятом месяце войны, в условиях обострявшегося кризиса снабжения армии вооружением и боеприпасами предлагалось обсуждать меры по устранению «рутинности, волокиты, недочетов» при раздаче заказов и приемке готовой продукции, по привлечению к работе на оборону частной промышленности и составлению самими предпринимателями плана объединенной работы частных заводов, согласование всех этих вопросов в комиссии при ГАУ и т. п. Понадобилось еще несколько заседаний, чтобы как-то определиться с программой деятельности, компетенцией Совещания и его положением в системе правительственных органов, принципами взаимоотношений с частной промышленностью.

Уже на втором заседании, состоявшемся 18 мая, был поднят вопрос о необходимости выработки специального «Положения» об Особом совещании, и к 23 мая предварительный проект, во многом повторявший основные пункты телеграммы главковерха, был готов. Но к этому времени для его участников стало очевидным, что потребности армии значительно обширнее, чем только снабжение ее артиллерийским довольствием. Проектом предусматривалось учреждение специального органа «для усиления снабжения действующей армии предметами артиллерийского, инженерного и интендантского довольствия как путем широкого привлечения к этому делу частной промышленности, так и другими способами». Документ был разработан силами самих участников Совещания — прежде всего, думской группой земцев-октябристов с участием Путилова — и отличался традиционным консерватизмом, ни в коей мере не затрагивая основ существующей системы государственного управления. Вся власть в Совещании сосредоточивалась в руках военного министра, являвшегося его председателем. Права полномочных членов, наряду с представителями ведомств, получали только представители Думы. Предприниматели лишь приглашались для участия в заседаниях и должны были играть в них роль «сведущих лиц».

Проект был представлен для обсуждения в Совет министров, посвятившим ему несколько заседаний (26, 29 мая и 2 июня). Принципиальное неприятие министров вызвал пункт о наделении Совещания особыми прерогативами, придававшими ему статус чрезвычайного правительственного органа. Большинство министров рассматривало проектируемое учреждение прежде всего как тактический ход по «умиротворению» буржуазии, начавшей открыто высказывать недовольство правительством. В частности, А.В. Кривошеий по этому поводу неоднократно отпускал пренебрежительные реплики: «Надо все сделать, чтобы Родзянке и всем членам казалось, что это новое и важное дело», «Чем-нибудь надо их помазать, что-нибудь сказать». В этом же духе высказывался государственный контролер П.А. Харитонов: «Какой-нибудь флаг надо выкинуть». Совет министров разработал собственный контрпроект, который превращал Особое Совещание в обычное межведомственное учреждение. В ответ думцы заявили, что в этом случае они выйдут из его состава. Николай II уполномочил Сухомлинова сообщить министрам, что он «вполне сочувствует» проекту. И большинство министров вынуждено было заявить, что более «не считают себя вправе» настаивать на поправках. Таким образом, они вынуждены были признать создание коллегиального органа нового типа с большими полномочиями, в какой-то мере стоящего вне ведомств и даже как бы над министерствами, с участием Думы и общественности. На заседании Совета министров 2 июня проект был одобрен, и 7 июня 1915 г. император утвердил «Положение об Особом Совещании для объединения мероприятий по обеспечению действующей армии предметами боевого и материального снабжения».

Высочайше утвержденное «Положение» в отношении целей и средств нового учреждения в основном повторяло формулировки «предварительного» проекта. Особый упор был сделан на характеристике правомочности Совещания, которое подчинялось непосредственно верховной власти. «Никакое правительственное место или лицо, — подчеркивалось в ст. 3, — не дает Особому совещанию предписаний и не может требовать от него отчетов. Особое совещание подвергается ответственности не иначе как по усмотрению Государя Императора». В состав Совещания, учреждавшегося под председательством военного министра, входили председатель Государственной думы и, по высочайшему назначению, по 4 члена Государственного совета и Государственной думы. В состав участников, «по соглашению» военного министра с главами ведомств, входили представители министерств — морского, финансов, путей сообщения, торговли и промышленности, а также государственного контроля. Военное ведомство было представлено участниками по назначению военного министра. Кроме того, председатель Совещания мог приглашать на заседания лиц, участие которых ему представлялось полезным. Ему предоставлялось право требовать от всех правительственных учреждений содействия в выполнении задач, возложенных на Совещание, привлекать к работе на оборону частные предприятия и фирмы, требовать первоочередного исполнения военных заказов — вплоть до реквизиции оборудования и секвестра предприятий. Исключение представляли частные заводы, выполнявшие оборонные заказы по нарядам министерств — морского, путей сообщения, торговли и промышленности, а также Главного управления землеустройства и земледелия. Очередность выполнения заказов этими предприятиями устанавливалась соглашением председателя Совещания с главами соответствующих ведомств. Вопреки сопротивлению предпринимателей, было принято положение, что при выдаче авансов, кредитов, ссуд из казенных средств в состав правлений частных обществ назначались представители от Министерства финансов для наблюдения за работой предприятий и правильным расходованием средств. В дальнейшем промышленники неоднократно, но безуспешно пытались оспорить этот пункт «Положения», упирая на то, что он ограничивает их коммерческую самостоятельность. Итоговые решения Совещания принимались его председателем и сообщались «подлежащим военным и гражданским властям для безотлагательного исполнения». В случаях возникновения разногласий с ведомствами по вопросам, входящим в круг их полномочий в отношении заготовки предметов снабжения армии, военному министру предоставлялось право отстаивать свою позицию в ходе всеподданнейших докладов. В случаях разногласий военного и морского ведомств оба министра решали эти вопросы на совместных приемах у императора.