Внешняя недисциплинированность, грубое нарушение установленных порядков ведéния дел в Сенате, этом высшем административном учреждении государства, послужили основанием, а одно из резких проявлений грубых служебных нравов – поводом для издания специального закона, с такой тщательностью разрабатываемого царем в течение не одного года. «И дабы впредь никто неведением о государственных уставах не отговаривался (как учинилось от некоторых из Сената в прошлом, 1722 году, в 31[‐й] д[ень] октября, в Сенате в деле Шафирова) ‹…› И для того отныне…»[203]

Стремление правящего класса тогдашнего общества, крупных помещиков, захватить в свои руки, пользуясь влиятельным служебным положением, снабжение организованной по европейскому образцу армии, приведшее к хищениям государственных денег и обворовыванию войска, вынудило законодателя издать новый грозный указ, в точном исполнении которого должны были расписываться все государственные служащие при вступлении в должность. «Понеже многие лихоимства умножились, – писал собственноручно царь в обстановке, когда для ближайших его сотрудников были расставлены по городу виселицы за воровство и казнокрадство, – между которыми и подряды вымышлены и протчие тому подобные дела, которые (плутовства) уже наружу вышли; многие, яко бы оправдая себя, говорят, что сие не заказано было, не рассуждая того, что все, что вред и убыток государству причинити может, есть преступления. И дабы впредь плутам ‹…› невозможно было никакой отговорки сыскать, посему запрещается всем чинам ‹…› дабы не дерзали никаких посул[ов], казенных и с народа сбираемых денег брать торгом, подрядом и протчими вымыслы, какова б звания оныя и маниры ни были»[204].

Моральное разложение верхних слоев тогдашнего общества, начиная с самой царицы, насаждавшей фаворитизм, растлевание ими суда и правосудия были причинами издания указа о пресечении обыкновения уличенных в злодеяниях прибегать к защите сильных придворных персон, а обнаруженные преступления казненного фаворита Монса послужили непосредственным поводом к тому. «Понеже многие, покинув прямые судебные места, определенные о том, – устанавливает Петр в собственноручном указе, – бьют челом придворным служителем о делах, а иные плуты, бегая обличения, сие делают и дают многие дачи, как и ныне то в деле Монсовом и Столетовом и протчих явилось, того ради объявляется сим указом, что есть ли кто впредь дворовым служителем о каком деле станет подавать [ка]кие письма (кроме повеленных доношений), ‹…› те будут наказаны политической смертью». То же было положено за нарушение указа и «придворным служителям»[205].

Подобными же мотивами, ссылкой на печальную действительность, были обоснованы многие важнейшие законы, касавшиеся различных сторон государственной жизни. Например, указ о рангах фискалов от 22 февраля 1723 года, знаменовавший отказ Петра I от политики расширения комплектования государственных служащих в сторону его демократизации, был мотивирован результатами неудачного в этом отношении опыта. Указ, написанный собственноручно царем, начинался изложением оснований изменения предшествовавшей практики: «Понеже фискалы в начале распорядка статских дел вскорости выбраны были из самых нижних людей без свидетельства, которые и рангов не имели, кроме обор-фискала, которые ныне явились в великих преступлениях и злодействах, а ныне определены фискалы из знатных офицеров, того ради им ранги определены следующие ниже сего…»[206]

Наряду с преступлениями должностных лиц основанием к изданию Петром законодательных актов являлись и недостатки организации государственной службы и ее отправления, рабское угодничание низших перед высшими, явка по утрам подчиненных с приветствием к своим начальникам, отправление государственных дел на дому, заполнение начальниками подчиненных им учреждений своими родственниками и «креатурами», отсутствие или небрежное ведение протоколов в учреждениях, войсках и прочее. Эти глубоко укоренившиеся явления, ставшие для того времени национальными, законодатель наблюдал повсюду, стремился искоренить их при помощи указов и установить новые разумные порядки. Вот, например, мотивы, приводимые Петром для обоснования нового порядка хранения и отправления секретных дел в Сенате. «Самим вам ведомо, что секретные дела вынесены от подьячих черкасам, и зело удивительно, что как ординарные, так и секретные дела в Сенате по повытьям; того ради, получа сие, учините по примеру Иностранной колегии»[207].

Входя в детали государственного управления, присутствуя на заседаниях Сената, на военных советах, среди боевых действий войск, на стройках и при спуске кораблей, в церквах на богослужениях, на семейных торжествах у знатных людей и у простых мастеров, на фабриках и заводах, на верфях, при пытках и казни преступников, Петр имел возможность наблюдать за всеми проявлениями жизни и у себя в записной книжке отмечал то, что нуждалось в законодательной регламентировке.

В Кабинете Петра Великого, I отделении, книге 52[208] сохраняется целый футляр с записными книжками Петра, в которых он делал для памяти пометки, выраставшие впоследствии в закон. В эти книжки, наряду с темами будущих законов, заносились и заметки, проливающие свет на отдельные стороны воззрений их автора, тоже нашедшие отражение в законе. Вот ряд таких лаконических nota bene: «О греческом падении от презрения войны, римское – от разоренья Карфагена»[209]. Впоследствии первая мысль нашла свое отражение в речи царя, произнесенной им в Троицком соборе в Петербурге во время торжеств после заключения Ништадтского мира 22 октября 1721 года. Она была положена в основание политики Петра в последний период его царствования. «Надлежит бога всею крепостию благодарить, – объявляет торжественно царь, – однакож, надеясь на мир, не надлежит ослабевать в воинском деле, дабы с нами не так сталось, как с монархией греческой»[210].