Формально ВЧК подчинялась только Совнаркому, но о действиях, имеющих важное политическое значение, должна была сообщать в народные комиссариаты юстиции и внутренних дел. Эти обязательства не соблюдались. Контролировали деятельность ВЧК лично Ленин и ЦК РКП(б), на местах губкомы большевистской партии. В апреле 1920 г. оргбюро ЦК поручило Дзержинскому подготовить письмо, по которому председатель губЧК должен быть членом губкома партии. С сентября 1918 г. по 1920 г. вопросы, связанные с деятельностью ВЧК, рассматривались на 25 заседаниях ЦК РКП(б)[131].

Призывы ВЧК в конце 1917 — начале 1918 г. создать чрезвычайные комиссии при губернских советах не увенчались успехом. Однако постановление ВЧК 18 марта 1918 г. с приказом всем советам организовать с одинаковым названием чрезвычайные комиссии для борьбы с контрреволюцией, спекуляцией и злоупотреблениями по должности вызвало их создание в ряде губернских городов. «Известия ВЦИК» сообщали 28 августа 1918 г. о функционировании 38 губернских и 75 уездных ЧК. К концу 1918 г. число уездных ЧК возросло до 365. Штатное расписание предусматривало в составе губернского ЧК 84 человека, уездного — 28. Причем при уездной ЧК формировалась рота в 188 человек[132].

Всероссийская перепись в августе 1918 г. выявила следующий партийный состав сотрудников центральных наркоматов: в ВЧК 781 сотрудник, из них 408 (52,2 %) коммунистов, больше, чем во всех других наркоматах, 115 сочувствующих коммунистам, остальные беспартийные, социал-демократ (интернационалист), 2 левых эсера, не согласных с ЦК своей партии. В ВЧК работало 291 (37,3 %) коммунист с дореволюционным стажем, 40 — после 25 октября 1917 г., 32 — после 1 января 1918 г., 23 — после 10 марта 1918 г., 33 — после 6 июля 1918 г. По социальному составу в ВЧК было 83 рабочих (10,6 %), 296 служащих (38 %), 287 военнослужащих (36,7 %) и др. Пришли в ВЧК 287 человек из армии и флота, 99 — из советских учреждений, 83 — с фабрик, 14 — с партработы, 6 — с профсоюзной работы, 13 — из милиции и Красной гвардии. Это были: 33 руководителя высшего типа, 96 руководителей среднего и низшего звена, 11 специалистов, 116 служащих, 225 — вспомогательный персонал, 143 — сотрудники, 157 — в боевых отрядах. По рекомендации Ленина, ЦК, ВЦИК и СНК в ВЧК работало 28 человек (3,6 %), по рекомендации известных деятелей партии и правительства — 48 человек (6,1 %), членов или организаций РКП(б) — 180 человек (23 %), советских учреждений — 346 (44,3 %), профсоюзов — 18 человек (2,3 %), заводов — 3 человека (0,4 %), воинских подразделений — 81 человек (10,4 %). Среди других наркоматов ВЧК занимала первое место по процентному соотношению работавших в них коммунистов, особенно с дореволюционным стажем, второе место после наркомнаца по числу рекомендованных ЦК и ВЦИК и последнее место по числу служивших в ней специалистов из дореволюционных учреждений, всего два человека. Одним из них был бывший шеф отдельного корпуса жандармов генерал В. Ф. Джунковский (1865–1938). В 1921 г. он консультировал Дзержинского при разработке советской паспортной системы.

На вопрос, данный при опросе анкеты — удовлетворены ли вы работой в ВЧК в идейном отношении, 587 чекистов (75,1 %) ответили утвердительно, 88 (11,3 %) — отрицательно, остальные от ответа воздержались[133]. Эти данные за время преобразования ВЧК изменились: в 1923 г. в личном составе ОГПУ было 50,84 % коммунистов, в 1924 г. среди занимавших должности от заместителя начальника отделения и выше дореволюционный большевистский стаж имели 45,1 % сотрудников; с 1918 г. — 28,1 %; с 1919 г. — 17 %, т. е. число коммунистов в процентном соотношении к составу и в ОГПУ продолжало оставаться наивысшим по сравнению с другими ведомствами.

В 1921 г. в ВЧК служило 77,3 % — русских; 9,1 % — евреев; 3,5 % — латышей; 1,7 % — поляков; 3,1 % — украинцев; 0,5 % — белорусов; 0,5 % —мусульман; 0,2 % — армян; 0,1 % — грузин; 315 немцев, 1 француз, 2 англичанина, 3 шведа, 46 финнов, 25 чехов, 13 китайцев. Среди чекистов той поры высшее образование имели 513 человек (1,03 %), большинство — 28 647 (57,3 %) ограничивалось начальным. По служебным характеристикам только каждый четвертый чекист работал хорошо и отлично, основная масса — 55,8 % — относилась к службе удовлетворительно, а 1092 человека (6,1 %) — плохо[134]. К концу 1920 г. в стране функционировало 86 областных и республиканских ЧК, 16 особых отделов, 508 уездных ЧК[135].

Рост сети чекистских учреждений — территориальных, военных, транспортных, их непрерывное финансирование, предоставление всевозможных прав с очевидностью доказывали, что большевики ради удержания власти сделали ставку на силу, террор и страх. Главным орудием, исполнителем стала ВЧК. «Для нас важно, — утверждал Ленин, — что ЧК осуществляет непосредственно диктатуру пролетариата, и в этом отношении их роль неоценима»[136]. ЧК было предоставлено право арестовывать, вести следствие и приводить приговор в исполнение. Лацис признавал, что это был «орган… пользующийся в своей борьбе приемами и следственных комиссий, и судов, и трибуналов, и военных сил»[137].

Постановления ЦК РКП(б) и Совнаркома быстро превратили ВЧК в главный орган специальной системы организованного насилия, создав для этого декретно-законодательное обоснование. II Всероссийский съезд Советов (25 октября 1917 г.) отменил смертную казнь в стране. Казалось бы, вновь ввести ее может только съезд. Но III съезд Советов (январь 1918 г.) этого вопроса не обсуждал, лишь встретил аплодисментами заявление Ленина о том, что «ни один еще вопрос классовой борьбы не решался в истории иначе, как насилием»[138]. Но еще до этого, сразу после первого покушения на Ленина, «Правда» в редакционной статье 3 января 1918 г. предупреждала: «Если они будут пытаться истреблять рабочих вождей, они будут беспощадно истреблены сами. Все рабочие, все солдаты, все сознательные крестьяне скажут тогда: да здравствует красный террор против наймитов буржуазии… За каждую нашу голову — сотня ваших!» Начавшееся в середине февраля 1918 г. германское наступление на Петроград создало чрезвычайную ситуацию, которой не преминули воспользоваться Ленин и Троцкий для введения в стране внесудебной смертной казни. Право ее проведения было предоставлено ВЧК.